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关于进一步完善我国养老保险制度的法律思考
尊敬的大会主席，尊敬的法国专家，尊敬的各位参会专家学者，尊敬的中国人民大学法学院的主办人员，同学们，非常荣幸参加这次中国——法国社会保障法高级论坛。感谢大会给我们提供的发言和学习机会。现在我要代表中南财经政法大学徐智华教授发言的题目是《关于进一步完善我国养老保险制度的法律思考》，报告分三个部分。第一个部分是我国养老保险制度的发展历程；第二部分是中国现行社会养老保险制度存在的问题；第三个部分是进一步完善中国养老保险制度的对策建议。第一部分，中国养老保险制度的发展历程。中国的养老保险制度始建于1951年，当年2月国家颁布了《劳动保险条例》。该条例第三章第15条明确规定了企业职工的养老保险待遇，1955年又明确将养老保险范围扩大到国家机关和事业单位。该条例是新中国第一部综合性的社会保险法规，是建国后四十多年我国企业职工实行养老保险制度的基本的法律依据。从1978年开始，中国进行经济转型。为适应改革的需要，养老保险的立法步伐不断加快。自80年代中期以来进行了养老保险制度改革，借鉴国际立法经验，结合中国国情，积极探索，取得了一些成果。进入到90年代，中国制定了《劳动法》，该法明确规定，“国家发展社会保险事业，建立社会保障制度，设立社会保障基金，使劳动者在年老、患病、工伤、生育、失业等情况下获得帮助和补偿”。国务院也发布了系列行政法规，主要包括：《关于优化企业职工养老制度改革的通知》、《关于建立统一的企业职工基本养老保险的决定》。原劳动部颁发了《关于职工基本养老保险个人帐户管理暂行办法》、《社会保险费征收暂行条例》等。到目前为止，中国已经形成了国家基本养老保险、企业补充养老保险与个人储蓄养老保险相结合的社会养老保险模式。第二部分，中国现行养老保险制度存在的主要问题。第一、中国的养老保险制度迄今为止主要停留在行政的规章、制度、通知、办法层面，尚未作出统一的法律规定，立法呈现出一定的滞后性，表现为有些养老保险的争议、纠纷没有明确的法律规定，无法进行仲裁和诉讼。目前唯一的城镇养老保险法律依据是《社会保险费用征收管理暂行条例》，由于其规定的抽象性和原则性，在实践中操作性不强。第二、享受养老保险权利的劳动者范围仍然狭窄。中国现行养老保险制度的覆盖面主要为城镇的各类企业职工，占全国总人口80%的农民仍然不在养老保险的范围之内，现实的情况与我国《宪法》和《劳动法》所规定的全社会劳动者都有权依法获得社会保障的基本原则相差甚远。与世界发达国家的“社会保障实施对象均是全体公民”的标准相比，我国的养老保险范围尤其显得狭窄和不合理。第三、目前的养老保险制度，还不能积极应对中国正在进行的企业制度改革。随着我国经济结构和产业结构的调整，许多县、市所属的国有集体企业、乡镇企业大面积破产，买断企业产权或产权出让以后，原企业参保职工部分进入私营企业或成为个体工商户，甚至失业，导致在职职工的投保人数大幅度减少，由于企业的兼并、破产和重组，拖欠的社会养老保险费无法清偿，原企业职工不知道如何继续投保，相互衔接存在问题。第四、养老保险实施机制运行过程中，法律的强制作用发挥得不够。目前普遍存在一种现象，由于法律对侵犯社会保险法的责任规定不明确，因此挪用、侵占、截留社保基金的行为得不到有效的惩治。我国《刑法》第273条规定，“挪用用于救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物，情节严重、导致国家和人民群众利益遭受重大损害的，对直接责任人员，处以三年以上十年以上有期徒刑。”但刑法中没有将养老保险基金纳入到刑法的特定保护之内。一些企业拖欠养老费现象比较严重，破产企业无法保证离退休人员的养老金按时足额发放,造成劳动者权利的落空。一些地方冒领养老金的情况时有发生，追回冒领款十分困难，据有关报道，部分省市的地区发生了上百人的冒领行为，造成的原因是体制的原因，以往是由企业发放社保费，现在是社区化管理，常有家属领取后不及时办理相关手续等情况。第五、养老保险基金的保值增值渠道单一。养老保险制度的核心问题无论中国还是国外，都是一个基金的充实问题，出于对养老保险的保值和安全性的考虑，按1997年国务院有关规定，社会养老保险基金一般限用于存入银行和购买国债。直到2002年中国证券监督管理委员会才作出规定，允许社会保险基金进入证券市场。第六、养老保险资金缺口较大。近几年来，参加社会统筹的企业离退休人员每年新增200多万人，养老保险支出越来越大。由于养老保险覆盖面窄，因企业的经营状况不好而导致养老保险费收缴率低，没有实行全国统筹，因此部分省市的养老保险资金有了明显的缺口。按照国务院的规定，基本养老保险基金要实行全额征缴，但目前部分地区仍实行金额缴拨的办法，造成企业挤占、减发或拖欠基本养老金的现象仍然存在。第三部分，关于进一步完善养老保险制度的对策建议。第一、建立和完善养老保险法规体系，维护老年人的合法权益，尽早制定《社会保险法》，实现有法可依。第二、农村养老保险应该另行单独立法，建立家庭养老、土地保障和社会保险相结合的新型农村养老保险制度。第三、重新设计退休年龄这一关键技术问题，以缓解老年高峰对养老保险制度的压力，目前中国的退休年龄为：职工是女50岁，男60岁，是否可考虑都直接往后延续十年，但在中国有另外一个最重要问题，年轻的、新生的劳动力供应非常充分，因此在现阶段这一设想可能不会实施。但随着经济水平的提高、社会发展状况的改善，我们相信，在不久的将来，中国将与世界同步，将社会养老保险作为立法的重点。同时还有另外一个问题，在中国目前，就是男女的同时退休年龄问题还没有解决，国家的法律规定男女平等，这既是宪法权利又是劳动法权利，但中国男女退休年龄仍有5年差距。第四、养老保险基金的筹集途径可以实行多样化。有人提出一种观点，用费加税的方式来筹集养老保险基金，其功能表现在两个方面，一方面从立法上强化养老保险费的征缴力度，扩大养老保险的覆盖面，同时形成稳定的财政投入机制，将离退休人员的养老金纳入财政预算，以抑制养老基金的盲目增长，保持养老保险制度长期稳定的运行，使更多的职工受益于养老保险制度。筹资渠道还可以增加为：1、国有企业公司化改制过程中变现股权所获得的收益；2、中小企业拍卖、租赁所得收益；3、国有房地产出售、租赁所得收入；4、新增税收以及调整财政支出结构的节余部分；5、政府发行特种债券的收入，以及发行彩票等方式。第五、以法律手段解决保险金的支付风险问题及健全社会保障的司法机制。在条件成熟以后，可以借鉴国外普遍实行的专门法院审判方式，建立我国专门的劳动和社会保障法院，在目前，有条件的地方可以探索设立劳动和社会保障法庭，对侵犯社会养老保险费的各种行为，依法追究行政责任、民事责任以及刑事责任。第六
我国加入WTO以后，应遵循国际惯例，在有关社会保险业务的市场逐渐开展企业补充养老保险业务，并扩大社会保险延伸服务等。
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