24.张謇主持召开省议会制定的地方自治与分税政策对我国财政的影响

张史清

张謇主持召开省议会制定的地方自治

与分税政策对我国财政的影响

辛亥革命后在南京建立中华民国临时政府，孙中山于1912年1月1日就任临时政府大总统职，同年4月1日，孙中山辞去临时大总统职务，让位于袁世凯。翌日，临时参议院议决，临时政府迁都北京。这对南京人民与军政社会团体各界震动很大。首先，临时政府在南京建立仅三个月，兵费、政费、常费用款浩繁，财政无着，经济十分窘困，全靠东挪西借，艰难维持，已用去一千八百万余元

无法抵偿。其次，十数万军队，云集南京，饷项匮乏，随时有哗变可能。第三，临时政府军政各方遗留下一大笔赊欠（包括不兑现的军用票）款项，以及抢占民房，造成应赔偿的财产损失。若不妥善解决，将激起民愤，形势十分严峻。

袁世凯在孙中山解职的当天，宣布任命黄兴为南京留守。其目的是要黄兴稳定南方局势和统率遣散南京附近十数万军队。特别是对南京这十数万军队，袁世凯视为心腹之患，必欲尽快除之。其手法之一，在经济上卡住供给，蓄意加重留守府财经困难。当时留守府下属部队饷项，“每月需款五百万以外

。由于发不出军饷，南京城内“到处都有成群结队的骚动士兵叫嚷发欠饷”

“有的军官扬言：军队乏饷即溃，到那时只好自由运动，莫怪对不住地方云云”

。4月11日，驻守的赣军哗变，焚掠三牌楼、北门桥一带商户圈

，弄得黄兴极为狼狈，不得不引咎辞职。但袁世凯要通过黄兴来遣散南京军队的目的尚未实现，又故意不允。袁世凯也知道遣散军队，需要一大笔款项。但惟恐黄兴有了款项，能继续掌握军队，“拥军自卫，割据东南

，故仍不给钱。于是拟在江苏官员中挑选出一名做江苏都督，目前可以监督黄兴遣散军队，将来接收留守府，控制江苏。当时江苏很混乱，称都督的有上海陈其美、苏州程德全、镇江林述庆、扬州徐宝山、江北蒋雁行、代理都督庄蕴宽。称司令的有松江钮永建、无锡秦毓镏、常州何键，还有在徐州的江南提督张勋。袁世凯选中了程德全，他认为“程德全是徐世昌的人，靠得住，没什本事”

。4月13日，任命程德全为江苏都督。第二天（4月14日）颁布《南京留守条例》七条，其中第五条“南京各军及南京地方各官厅之人员，统由留守府会同江苏都督任免，申报大总统

。条文明确都督的职责，可以达到监督黄兴裁撤军队的目的。程德全，字雪楼，四川云阳人，本人为廪贡生出身，历官道员、提法史、布政史、将军，1909年任奉天（今辽宁省）巡抚，1910年调任江苏巡抚。程与张謇思想政见颇一致，两人之间，“过从甚密”

。武昌起义爆发后，适张謇由鄂返宁。10月16日，程邀张謇到苏州筹商对策，张謇连夜代程起草《奏请改组内阁宣布立宪疏》，会同山东巡抚孙宝琦等联名人奏。11月5日，苏州继上海独立，成立苏州军政府，程任都督，张謇为民政部长

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；11月20日，程率军参加江浙联军攻南京，张謇驻苏坐镇。11月21日，江苏省议会在苏州开会，张謇仍被选为议长。临时政府北迁后，袁世凯复任程德全为江苏都督。而留守府的经费袁政府仍未拨发，黄兴多次向袁政府交涉，请求迅速拨款：如1912年5月12日，黄兴致唐绍仪、熊希龄电：“此间经济又告罄，千万罗掘，敷衍至今。日来其窘之状，几乎不敢告人，不但各军积欠饷项无从发给，即目前伙食已无术支持，告急之声，不绝于耳。一、两日内必有绝大险象。务恳无论如何，请尊处火速电知中国银行，立拨百万元以救眉急。万分威迫，立盼电复。”

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但袁政府对此仍置若罔闻，不予拨款。程德全就任江苏都督通电发布后，到南京视事，张謇随省议会迁南京，黄兴向程、张二人介绍留守府“军队伙食已数日不能发给，今日有数处仅一粥，每日索饷者，门为之塞”

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的情况。

目睹南京十余万饥军，“哗溃之势，日逼一日”

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，南京商民，人心惶惶，11日被焚掠的商户，残桓断壁，惨不忍赌。张謇指出：去冬江宁商民对革命民军，箪食卖浆，以还王师。而今遭此劫难，令人心痛。如此重大情事，必需集思广益，让全省民众来解决。程德全与张謇筹商如何保护南京人民生命财产安全，遂决定于5月18日，召开江苏省临时议会，参加会议议员，均认为解决此困境“非财莫属”。而江苏的财政，过去全由清政府中央统一收支，地方无财政可言。在南京的国库（原江苏布政司库），先被张勋离南京时劫去大部，后来民

军光复南京时，又将所余库存提空。孙中山任临时大总统期间，关于财政方面规则，尚未来得及制定颁布，而袁世凯于民国元年2月在北京所建立的“临时共和政府”，已宣布一切沿用清代旧制，地方政府仍无财政可言。在这样无财可筹的情况下，江苏省临时议会在临时议长张謇主持下，通过由都督程德全提出的“江苏暂时地方自治”

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与实施地方财政的议决案：全省以县为基本单位，凡过去称州、厅地区，一律改称为县，设置总务、警务、实业、主计等五课，由主计课掌握全县税捐及一切财政事宜。划分中央与地方经费界限：凡关税、盐税及茶、矿以及其它各种税之属于间接税者，归中央收入，作为负担外债、军政、司法及政府官厅各费支出：地税（田赋）、契、牙、典等直接税，归地方收入，以负担民政、实业、教育等各费用。张謇主持议会结束时，总述了江苏地方今后要“办实业以养民，办学校以教民，办巡警以卫民”

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。特别提到“江苏过去的漕粮性质是贡而非赋，应全数留作地方款项支用”

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江苏省临时议会在议长张謇主持下，通过了本年征收田赋额，地丁按每两折征银元1元8角，其中1元5角为省正税．3角为县附税；所有清代随征各款如驿站、杠脚、地租、漕仓、俸工、清赋、规费等名目，一律取消。漕粮米每石折收银元5元，以4元为省正税，1元为县附税，全归地方使用；所有清代带征名目，如白粮、黑豆、漕折南粮、局粮、恤孤贫米、塘工捐、积谷、自治等捐，全部取消。又因民国元年(1912)兵灾荒欠，统以八成征收，改用阳历，取消闰月加征重赋

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江苏省临时议会通过的江苏暂行地方自治与实施地方财政的议决案，由都督程德全署名于5月24日向全国各界包括中央政府各机关、各省、区政府、各社会团体，各报馆发出“敬(24日)通电”

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宣布江苏暂行地方自治与实施地方财政法规措施。首先响应的直隶（今河北省）都督张锡銮，于6月2日向全国各界发出“冬（2日）通电”

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，完全赞成江苏暂行地方自治与实施地方财政的决定。奉天（今辽宁省）都督赵尔巽，通电提出异议，认为中国以农立国，地税（田赋）钱粮是国家财政收入大案，若全数归地方，中央即失去了可靠税源，似应划出部分为地方附税，归地方收入。熊希龄以热河都统的身份上书袁世凯，完全赞成江苏地方自治与实行地方财政的措施

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，并通电全国。嗣后，各省、区函电交驰，互有主张，或偏重国家，或趋于地方，成为当时全国政论中心，实质上是中央与地方权利之争。

袁世凯在夺取辛亥革命胜利果实后，坐镇北京就任中华民国临时大总统职，正积极筹谋巩固他的中央政权，密切注视全国动态。以江苏省为首引发全国争议的地方自治与地方财政的分权，这与袁世凯集权目的背道而驰。尤其是像张謇、程德全、张锡銮、赵尔巽、熊希龄等这些有军政威望权势和社会名流人物，不妥善处理，不仅影响中央财政收入，甚至危及他的总统宝座。在此关键之际，袁世凯召集他的谋士，筹商对付之方，不惜一切，要把财权夺回来。民国二年(1913)7月26日，任命素有财政专长的实业家周学熙为财政总长，周学熙派出专员，分赴各地调查，特派贾士毅来江苏，并编专辑《江苏财政调查报告册》（藏上海图书馆，编号281011）。一面在参众两院议会上，发表了财政施政方针的演说

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，列举欧洲自法国大革命后和日本在明治维新改革财政的经验，结合我国当时具体情况，提出划分中央财政与地方财政，分清中央与地方税种，政费与税款的分配，以及建立一整套经济体制措施，得到两院议会的热烈掌声。同年8月13日，周学熙以财政部的名义，给各省、区都督、都统发出《关于划分国家与地方财政》咨文。文中叙述了民国建立以来，中央需款甚急，议借外债，银行团欲核用途，“是不足为外人咎”。国内财政纷乱无已，尚不能取信于人。因此，整理财政实为今日急切难缓的事情。主要是分配政费与划分税款，使得各省对于财政皆不惜侵轶中央之权。中央保证“政府总持财政，必能规划全局，不使地方行政见黜”，回顾各省过去只顾筹备军需，“点金乏术”，这样使得“各省养民、教民、卫民各项要政，多行旷阙”。咨文表示：中央今后采取措施，财政税源，必然有望。“关税虽受条约的限制，若实行裁厘，续约加税商约，关税可以增加巨款；盐税一向为私销所侵，若整顿鹾务，废除旧日引界，而盐税可增巨款，这与地税不同，地税的增额，必须俟整理田亩之后，收效甚迟。其它如货物税（生产税、销场税）、行为税（如契约、牙帖税）、新税目之印花税、所得税以及税项外之国有财产收入、司法收人、行政收入，或改良整顿，或设法推行，皆为中央入款大案”。根据江苏所列国地税财政划分基础，定出国家税16项：田赋（地税）、盐税、关税、正杂各税、厘金、矿税、契税、牙税、当税、牙捐、当捐、烟税、酒税、茶税、糖税、渔业税。地方税划出20种：田赋附加税、商税、牲畜税、粮米捐、油捐、酱油捐、船捐、杂货捐、店捐、房捐、戏院捐、车捐、乐户捐、茶馆捐、酒馆捐、鱼捐、肉捐、屠宰捐、行夫捐、其它之杂税杂捐。

袁世凯是个权欲极旺盛的人，他独裁成性，并不满意这样政费分配与税源的划分。迫于当时刚任临时大总统，全国就发生中央与地方财政争论的局势，只好一时应付，以免激化矛盾。他具有更大的政治野心，随即用“调虎离山”与“釜底抽薪”之术，将江苏省议会议长张謇与热河都统熊希龄调中央组阁，直隶都督张锡銮调任奉天都督，原奉天都督赵尔巽调京筹备国史馆，急调部将冯国璋为直隶都督兼任禁军总统，以拱卫京城

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。一面在各省、区分别组建国税厅筹备处，直隶中央财政部，并简设各省、区国税厅筹备处处长，直接负责征管属于国家税款，地方税捐仍属各省、区地方财政司。嗣后，袁世凯又将国税厅筹备处与各省、区财政司合并建立省、区财政厅

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，以便向各省、区收取更多的财税。

张謇在省临时议会上所通过的江苏地方自治，施行地方财政权，仅在民国元年实行一年，就被袁世凯夺去了。但这次改革对我国财政体制革新、对国民经济发展有着重大意义。

首先，它冲破了我国二千多年来的中央集权财政体制。我国财政，自秦汉以来，历行中央集权制度，地方无财政可言，地方官员只负责征收上解，所有经费出入，统由中央国库收支，清末曾举办新政，预备立宪，议论过自治章程与税目的划分。张謇在自订年谱上写道：“宣统二年二月，至江宁谘议局，草地方自治经费预算，厘正地方税界限，请由国会议。”清朝统治者，拒开国会，所有议论章程、经费、税目，都变成纸上谈兵，无从付诸实施。辛亥革命推翻了清朝，建立民国，结束了二千多年的封建制度。临时政府北迁后，在南京“军队云集，饷项匮乏，哗变堪虞”的情况下，江苏省议会议长张謇主持开省议会通过了由都督程德全提出江苏暂行地方自治与实施地方财政的决议，实际上是张謇所拟。这是我国首次出现地方财政，从此之后，我国财政体制随着国民经济的发展，不断改革，在运用中央与地方各级财政杠杆调节下，对我国国民经济发展起到重大作用。

其次，它拯救了南京人民生命财产，使其免遭一场浩劫。民国元年，江苏省财政司督率各县征收财税，除了兵荒灾歉酌情减免，尚有督力所不及收不到财税外，其各地全年尚征收到田赋及各种杂税、捐及牙、契、典、商等税捐，据《江苏省最近财政编辑说明书》统计超过一千万元。除按规定提给县地方支用，绝大多数用于解决南京十多万饥军的给养和遣返经费。并通过江宁县商会，兑换商民手上被军队强用不兑现的军用票和赊欠款，以及应赔偿南京人民遭受损失的财产。为南京留守府做了若干善后事宜，使南京人民避免遭受一场浩劫。

第三，它开辟了我国建立中央与地方财政体制的端倪，不断增加国家财政收入。袁世凯虽极力抵制江苏实施地方财政，但不得不作出一些让步，于民国元年冬，令财政部指定《国家地方政费标准》，为各省内外编制预算依据，旋又制订公布《国家税地方税法草案》，通令各省施行。民国二年(1913)全国财政收入达5亿余元，超过历史上任何一年的财政收入，也超过清代最高岁入年份（宣统三年）的30%以上。由于袁世凯复辟帝制，造成军阀混战，各省形成割据局面，截留国税，横征暴敛，破坏了这一财政体制。直到国民政府定都南京，1927年公布《划分国家收入地方收入暂行标准案》及《地方支出标准案》。1928年7月，国民政府财政部在南京召开第一次全国财政会议，重新修正公布《划分国家收入地方收入标准案》，扩大地方财政收入范围。1931年国家财政收入超过1913年16%，但省与县财政仍未分开。1934年第二次全国财政会议上，为贯彻孙中山的“县为自治单位”的主张，通过了省县收支划分标准原则（县与乡、镇合为一体），施行中央、省、县三级财政体制，至1936年国家财政收入，超过1913年近一倍。随后抗战爆发，军需浩繁，大片土地沦陷，加上逐年通货膨胀，财政上只有临时应付措施。抗战胜利后，我国财政完全可以走上正轨，由于国民党发动内战，中央与地方财政收支无不大亏大空，直到中华人民共和国成立后，中国人民政治协商会议“共同纲领”确定，建立国家预算决算制，划分中央财政与地方财政范围。经过半个多世纪执行这一财政制度，只是在税种方面有所增减，税额分成方面有所调整和改进，使我国财政逐渐走上正轨，保证国民经济持续健康发展。中共十一届三中全会以后，为有利于调动各级政府积极性，我国普遍实行中央、省（直辖市、自治区）、县（市）、乡（镇）四级财政体制，有利于各级地方经济的发展。

参考文献：

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[18][19][20]

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编辑 陆建华