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张謇在民国二年至四年(1913年至1915年)担任农商总长期间，根据自己多年从事实业的实践，结合考察日本欧美发展的历史经验，组织制订颁布涉及近代社会国民经济各领域的法律法规30余种，建立了较为完整的中国近代社会经济法律法规体系。
一、中国近代社会经济法律法规体系的形成
张謇指出：“謇自任事以来，窃见农商行政向无法规为之依据，是以商民时有陈请，则准驳俱无所施，官史偶有设施，则宽严莫知所措，故謇尝谓今农商部之责任，首在增订法律，因汲汲焉以编纂法规为务。”
他深知，想要加快进行经济法制建设，仅靠自已的主观努力是不够的，还须获得时任大总统的袁世凯和相关政府部门的支持和配合。事实也是如此，张謇所提出和制定的许多经济法规，特别是一些重要法规的制定和颁布，大多经过他与袁世凯和相关政府部门的反复磋商才得以实现的。因此，他一到任就向袁世凯和国务院陈述自己的加速经济法制建设的主张和设想。并提出了加速制定经济法规的两点建议。一是建议由工（农）商部代替法制局制定经济法规：“本部职任在谋农工商业之发达，受任以来，困难万状。第一问题即在法律不备，非迅速编纂公布施行，俾官吏与人民均有所依据，则农工商政待举百端，一切均无从措手。为此，夙夜图维，惟有将现在农工商各业急需应用之各种法令，督饬司员从速拟订，如法公布。即其中有关涉法典范围向归法制局编纂，如待全部法典完成，非数年不能竣事。拟由本部择其尤要，如《公司法》《破产法》等，分别定成单行法令作为现行条例，以应时势之要求。”
二是提出在新的法规尚未制定之前，在清末已经制订而未及颁布的经济法规中选择比较合理而完整的法规先行颁布和施行。“兹案查前清农工商部奏交资政院会议之《商律总则》《公司律》二编草案，较前清所行之商律，增多三百余条，颇称完备。”“因为急需应用起见，拟即用为工商部现行条例，改《商律》为《商人通例》，《公司律》为《公司条例》。用敢合辞呈请大总统交付国会议决公布，作为工商部现行条例。”
张謇的两条建议不仅符合当时历史条件而且言之有理，因而得到了袁世凯的赞同。
在后来制定颁布其他经济法规过程中，张謇全心投入，多方协调，历经艰辛，显示了张謇高超的领导艺术和非凡的组织能力。特别是为了制订《公司保息条例》《植棉制糖牧羊奖励条例》等关系到政府财政开支的法规，几次上书袁世凯，旁征博引，苦口婆心，说明制定公布和修订这些法规的必要性和重要性。
对于国务院，张謇尽量利用机会宣示和解释自己制定经济法规的设想和方案，以争取获得支持。他在国务院发表的《实业政见宣言书》中说：“视事以来，日与国务院会议，今日与诸君一堂相见，敢不就实业一部分进行之计画，略陈愚陋，以就正于诸君者，就正于国人。”
如为制定和通过保息条例，张謇三次向国务院陈
述自己的这一主张：“窃
謇前
在工商总长任内，曾以国内商业幼稚，急宜采保育主义，提议于国务院，并商之希龄(即国务总理熊希龄)。希龄职兼财政，亦以此策为必不可缓，业于会议大政方针时，略陈大概。”
接着又向国务会议《提议保息案》：“本部认为奖励民营业至善之策，今拟分二法。一为基金法，如甲表所列是。一为岁计法，如乙表所列是。……今并附二表，乞列入国务会议定用何法，即照何法编制预算；以利进行”
。最后还向国务会议《提议奖励工商业法案》，认为所议定的保息率为四厘或三厘，不免过低，不够合理，必须提高，“吾国利率常在六厘以上，银行钱庄定期贷付之款，有多至九厘或一分以上者”，今“劝之入公司股，则仅有四厘之保息可恃，则望望然去之耳”
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。因此，必须把保息率提高到五厘或六厘。在他的据理力陈下，国务院和袁世凯终于同意将保息率提高到五厘或六厘
对于作为法律审核机构的参议院、众议院和法制局，张謇极为重视，设法沟通。除了在《实业政见宣言书》中已表示希望两院给予支持外，还在某些重要法规交付审议时，希望参政院和法制局视情况而简化审核程序，尽速审议通过。
正是由于张謇的不懈努力，才使得民国初年的经济法制建设能够快速而较为顺利地开展起来，一系列的经济法规得以制定颁布。在张謇任职期内颁布的经济法规，涵盖了工商、矿路、金融、权度、农林、经济社团、利用外资和侨资等方面，其内容更加切合近代中国经济实际，其特点如次：
第一，所颁布的法规不仅种类比较齐全，而且内容比较周详，基本形成了中国近代社会经济法制体系中的商法体系。
清末所颁布的经济法规约计10余种，其范围虽然已涉及新式工业、商业、银行和商人社团，但内容比较简略单薄，主要限于新式企业和社团的创办手续和组织方式。民国初年所颁布的经济法规，不仅在种类上已明显增加，而且在内容上也比较周详全面，已包括了社会经济的各主要部门和类别，且不同程度地涉及到了资本、产权、生产、经营、流通、分配、消费和政府经济管理等领域，可以说已包括了资本主义商法的基本内容。
笫二，中西结合，广采众议，具有较高的科学性。由于世界各国的资本主义经济具有一定的共性，与此相关的经济法规也有一定的相通之处，但是各国的经济发展水平和经济行为习惯不尽一致，其所制定的经济法规也应各有特点。近代中国在制定经济法规当然可以参考资本主义国家已有的经济法规，但只有与中国的实际经济状况相结合，才能制定出比较切实可行的经济法规，才具有较高的科学性。清末经济法规的制定，由于行之仓促，订者乏知，既没有很好地领会西方经济法规的精神实质，也末及详细调查中国的经济习惯，因此所颁布的经济法规的作用极其有限。民国初年经济法规的制定则在参考西方有关法规的基础上，较多地注意到了本国的经济状况，也广泛地征求了工商界的意见。因此，法律的制定具有广泛的社会基础，颁布后颇受工商界的欢迎。
第三，充分体现了工商界的利益。民国三年（1914）3-4月间，中华全国商会联合会举行第一次全国代表大会，详细讨论了《商人通例》《公司条例》《公司保息条例》《国币条例》《商事公断处办事细则》《商会法》等。对未颁之法规，请求政府从速制订颁行；对已颁法规，提出了不少修改、补充和实施意见。张謇对该会关于商律案决议的呈文批道：所提建议“均具卓识，深堪嘉尚，当由本部酌量采择，分别订入施行细则，或转咨法律编查会，以备编订完全商法典，及破产民事诉讼律之参考可也”。在后来制定有关法规的施行细则中，一定程度地吸收采纳了工商界的这些建议，乃至修改了某些法规条文，使之日趋完善。
二、建立经济法律法规体系的基本作用
张謇任农工商总长期间所颁布的经济法律法规，逐步形成比较完整的体系，就其所涉及的范围和本身内容的特有法律功能而言，它们使清末新政时期开始产生的资本主义经济社会秩序得到了调整和完善，在维持特定的经济社会实践中发挥了积极的作用。
第一，政府经济管理的法制化和经济化。政府把自己的发展经济规划付之于社会实践和社会经济管理的方式有多种多样，可以有直接参与式、合作式或行政命令式，如清末出现的官办、官督商办、官商合办、官劝商办等均属这些方式。这些方式虽然都能取得一定的管理效果，但是只有在采取法律和经济的方式之后，才能取得比较普遍的社会效果，才符合资本主义经济管理的基本原则。民国初年所颁布的经济法规，已程度不同地涉及社会管理和政府管理的各个方面，并有不同程度的实施，这表明政府对社会经济的管理开始走上法制化的道路。《公司保息条例》所采取的保息和补助政策，《植棉制糖牧羊奖励条例》所规定的奖励和补助办法，《矿业条例》所提出的减低矿税措施以及其他减免税厘政策，集中体现了政府运用经济手段进行经济管理的新趋向。
第二，企业和企业家的法人化。所谓企业和企业家的法人化，就是确定企业和企业家的法律地位，包括规定他们的存在资格，确认他们的财产所有权和经营自主权，赋予他们特定的经济权利和义务。关于存在资格，《公司条例》对公司的概念作了明确的界定，只有“以商（泛指工商各业）行为为业而设立之团体”，才可以称公司；并对无限公司、两合公司、股份有限公司、股份两合公司等不同类型公司的组织方式和停闭、解散，都作了明确的规定。
第三，竞争的自由化和正规化。竞争的自由化和正规化，也就是企业和企业家拥有合法自由竞争的权利，这也是资本主义经济产生发展的一个重要社会条件。民国初年所颁的经济法规使企业和企业家开始获得这一权利。这主要表现为不论何人，只要有资本有能力，经政府批准后，可以在任何地方开办任何企业。如《公司条例》对企业家开办企业及设立分支企业的地点没有任何限制，只要在开办企业的所在地政府主管部门注册即可。
第四，融资渠道的社会化和国际化。畅通而宽广的融资渠道是资本主义企业产生发展的首要条件。民国初年所颁布的经济法规中，关于银行营业、证券交易、外资利用、侨资引进的规定，促进了这一首要条件的进一步改善。张謇任职期内所制定颁布的《劝业银行条例》《证券交易所法》，以及有关利用外资和引进侨资的措施，在一定程度上起到了鼓励提倡银行事业、整顿金融秩序、活跃金融市场的作用，既促进了现代金融业的发展，也为工商企业的资金筹措改善了条件。
对于利用外资，张謇除了在其任职之初所发表的施政纲领中，已经提出以“合资”“借款”“代办”“专办公司”等方式方法之外，还在有关的法规条例中体现了这些主张和措施，使之制度化。如《矿业条例》规定：“凡与中华民国有约之外国人民，得与中华民国人民合股取得矿业权，但必须遵守条例及其他关系诸法律，外国人民所占股份不得逾全股份十分之五。”允许中国企业利用外资，虽然会给外资扩张造成可乘之机，但也为中国企业开辟了国际融资渠道。在鼓励华侨回国投资方面，民国二年（1913）11月经袁世凯批准，由农商部发布的《保护华侨投资实业之通令》声称：“嗣后各处侨民投资回国兴办实业者，应由各省行政长官通告所属从优待遇，协力维持。”从而促进了华侨回国投资活动的持续高涨，华侨回国投资潮流得以保持和发展下来。民国元年至八年（1912-1919）间新办侨资企业达1042家，接近于此前50年间所办侨资总数351家的3倍之多。
第五，市场的统一化。市场的统一化既是资本主义经济的特点，也是资本主义经济发展的前提条件，而市场的统一化除了有赖于交通运输业的发展之外，也需要有统一的货币和度量衡制度。民国之前，中国的货币和度量衡制度混乱不一，种类繁多，折算繁琐，极不利于国内外商品流通。民国三年（1914）2月7日，农商部颁布的《国币条例》及其施行细则，统一规定国币标准及其铸造发行权归政府掌握，各地造币厂只准按政府颁给的祖模铸造。同年3月又颁布了《权度条例》，规定以国际权度标准与清末所定的“营造尺库平制”并行使用，并逐渐取代旧制；要求“公私交易、售卖、购买、契约、字据及一切文告所列之权度，不得用……（本条例规定）以外之名称”，以便划一，尽管新货币和权度制度的全国全面实行需要有较长的时间，但是这些法规条例的颁布无疑使中国的货币和度量衡制由混乱转变为统一迈出了实质性的一步
三、迎来中国近代社会发展的黄金时代
张謇在制定各项经济法律法规，建立中国近代社会经济秩序的同时，还致力于经济法律法规的实施，促进了这一时期中国近代社会经济的快速发展。这些法律法规，并不随张謇的下野而化为泡影，而是为后任者周自济、谷振秀等人所继承，并有所实施，有所作用的
。《公司条例》《商人通例》《公司注册规则》和《商业注册条例》颁布后，政府各有关主管部门在农商部的督促下很快就按照有关规定进行管理工作。
民国四年（1915）2月27日，农商部咨行各省区行政长官，要求督察各主管部门认真办理企业注册事宜。该咨文一方面要求各地方政府主管部门提高办理企业注册效力：“工商行政以迅速简易为主，注册事项依该规则之规定，禀由县知事详转核办者，意在使商人就地禀请，不致有烦难之虑，复恐县知事因事延搁或置之不理，故特明定日期，限于五日内必须详转，用意甚为周备。”另一方面又严词警告地方政府主管部门不许向申请注册之企业和商人敲诈勒索：“诚以现在工商各业，正形凋敝，自应曲意保护，以恤商艰。惟条例等颁行伊始，商民或未得真情，难免地方不肖官吏，在商人禀请注册时，以注册事项无关轻重，故意耽延，不遵照法定日期详转。或在投禀领照时，于法定应缴册费之外，另加勒索情事。似此行之不善，保商者适以病商。商人何辜，遭此抑勒。应请一面严饬各属，嗣后遇有商人禀请注册，务宜遵照法定日期详转；一面由贵公署通示各属商民，凡地方官吏，关于注册事项，有在法定应缴册费之外勒索分文者，准由被勒索人向上级该管地方官厅或本部禀诉。一经查实，尽法惩办。藉警官邪，而维商政。”与此同时，工商界也很快按照有关法规组设公司，申请注册。犹如农商部所言：《公司条例》颁布“一年以来，新公司之遵章组织，旧公司之依照改组，来部禀请者不下数百起”。
《矿业条例》颁布后，政府主管部门不仅对新设企业基本执行了条例中的有关规定，而且据此对旧有企业进行整顿，建立新的秩序。如北京的小煤矿业，在前清时，国家无明订之矿律，采煤者率托庇于内监王府之下，随地私采，霸占强夺，讼狱繁兴。民国以来，颁布矿律，划定矿区，此风始息
。《矿业条例》的颁布，打破了清末的矿禁。因其大大减轻矿产税，有些甚至免征矿区税及矿产税，民办矿业如雨后春笋般地出现，“柴煤小窑，直隶一省已有数千余处，借此以谋生计者，约在十万之数”。矿业因此成为民国成立后发展较快的部门。
《公司条例》《注册规则》的颁布，不仅使资产阶级的“人身及其财产安全”得到了法律的承认和保护，而且使资本家开办企业有法可依，能自由地在异乡开办企业。如荣德生分别在上海、济南、汉口建厂，穆藕初在郑州开办豫丰纱厂等。这些政策在一定的程度上促进了资本主义的成长。据统计，民国三年至八年（l914—l919年）的6年中，中国资本新设厂矿就有379家，设立资本8580万元，平均每年开设63家，新投资本l430万元，二者都比光绪二十一年至民国二年(1895—1913年)增长一倍多，棉纺织业光绪十六年至民国二年（1890—1913）的23年间兴办的华资纱厂只有23家，而民国三年至十一年（1914—1922）的8年间，全国新设华资纱厂就有48家。纱锭数民国三年（1914）为544780枚，民国十一年（l922）为l506634枚，增加了171．57％，布机由2300台增加到6767台，增加了194．22%。 正如当时刊物所述：“民国政府厉行保护奖励之策，公布《商业注册规则》《公司注册规则》，凡公司、商店、工厂之注册者，均妥为保护，许各专利。一时工商界踊跃欢忭，咸谓振兴
业在此一举，不几年而大公司大工厂接踵而起。”
在统一币制方面，《国币条例》一经颁布，就由天津造币厂从民国三年（1914）起铸一元主币，其他各种辅币也从民国五年（1916）起开铸，以20万元为限，所铸新币统归中交两行发行，商家请领概不发给，即币厂亦不自发，各机关请领亦必详加斟酌。并拟分期分区向全国发行，第一期在京兆、直隶；第二期在山东、山西、河南、江苏、安徽、浙江、福建、广东；第三期在陕西、甘肃、贵州、广西、云南；第四期在东三省、湖北、湖南、江西、四川、新疆、蒙古、西藏。到民国七年（1918）新币已在各省区流通。而且信誉很好，颇受欢迎。因其无省界限制，各省均甚乐用。如在北京，“行市与北洋（银元）等，此项货币社会乐用之，以无省界之限制故也”；在上海，“发行以来，以无省界限制，各处均甚乐用，其市价常较英龙洋为高”；在杭州，“平时亦与英龙洋并用，现在流行额较英龙洋为多”。新币流通后，市场货币行市曾一度渐趋统一。据记载：民国八年（1919）六月，复将英龙洋行市取消，划一厘价，英龙洋及国币行市完全一律。后来只是由于北洋军阀政府大肆铸造劣质货币，才使这一初见成效的币制改革重蹈覆辙。
在统一度量衡方面，《权度条例》公布后，农商部又采取了一些实际措施，逐步推广新的权度器具。民国四年（1915）1月制定《权度营业特许法》，加强对权度营业者的管理。必须按新颁标准修造权度器具。2月，又制定《官用权度器具颁发条例》，规定中央及地方官署所用权度器具，必须以部颁器具为准则，并对新器具的颁发和旧器具的检查、修理、回收严加督察。3月，成立权度委员会，研究权度条例的一切实施问题。随后，将原有的衡器制造工厂改为权度制造所，按新颁权度标准制造器具，逐渐推广施行
张謇一生事业主要在纺织，与外国的竞争也在纺织。轻纺工业的投资比重工业少，收效快，利润高，有利于资本的积累，从而能为其它工业的发展提供资金。从这点来看，张謇关于优先发展轻纺工业的主张及其做法，符合资本主义工业发展规律。也反映了中国近代工业化道路的转变，即从19世纪末洋务派借助国家资金，优先发展重工业，到20世纪初发挥私人资本和企业家的作用，着重发展轻工业，加上张謇在民国初年制定颁布并组织实施了一系列经济法律法规，促进了中国民族工业的发展，迎来了中国近代社会发展的黄金时代。
(作者单位:海门市张謇研究会)
参考文献
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