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清末民初，国家衰乱，社会动荡，张謇生逢其时，为了振兴国家，他不遗余力，主张依法治理。张謇的法治理念与实践，在今天仍有镜鉴作用。
致力催生中国宪法
宪法一词在汉语字典里只有百年历史，很年轻。宪法作为国家的根本大法，早先出现在美国。1776年，美国独立战争胜利后，以《独言宣言》和《联邦条例》为基础，于1778年制定了美国宪法，这是资本主义国家的第一部成文宪法，美国宪法在资本主义国家制宪中产生了很大的影响，19世纪60年代，日本明治维新时期，西方的立宪政治传入日本，1889年，日本制定了《日本帝国宪法》。中国的立宪政治概念是1898年的戊戌变法时期出现的，以康有为为首的维新派要求清廷制定宪法，实行君主立宪。结果，被称为“百日维新”的发起人康有为、梁启超被朝廷定为反贼，潜逃国外，谭嗣同等“戊戌六君子”血溅菜市口。
张謇对于戊戌变法，始终不予同情，但是，看到内政腐败、外交失利，张謇越看越痛心，也认为非改革变法不可。于是根据自己的理想、主张和办法，撰写了《变法平议》，试图在不流血、不纷争的状态范围内循序改进。对于这份《变法平议》，朝野人士只停留在浏览传说，实际一无进展。
1903年，张謇东游日本回国，觉得立宪首先要政府认识，民众参与。因此，不仅在官员友人谈论和通信中议论立宪问题，而且在光绪三十一年（1905）四月代为张之洞、魏光焘《拟请立宪奏稿》。不久，又《与汤寿潜赵凤昌改定立宪奏稿》，竭诚表白：“奏为时局艰难，谨参考各国政史，拟请采用宪法，实行新政，以振积弱而图自强，合词恭折具陈，仰祈宸断事”
，“今环球万国，政体虽有君主、民主之不同，其主义均归宪法。各国宪法不同，其宗旨均归于利国便民，顺人心而施政策，即合众力以图富强”
。奏稿把中国国情与欧美非澳各洲以及日本比较，认为“惟日本以帝国为政策，统于一尊，且与中国同洲同文，土俗民情大致不远，明治维新，当时亦由外侮激迫而成，其国势与今日中国亦复异地同揆。”
奏稿还介绍了日本的宪法，分析国内国际形势，急切期待朝廷下旨立宪：“日本壤地褊小，改行宪法仅十余年，遂跻强大。中国地广民众，苟及时为之，必能事半功倍。且民志大定，所有用人行政，措手较易，不俟实行宪法之期，当已稍睹其效。臣等迫于宗社安危大计，不敢缄默，谨联名合词，冒死上陈。伏乞皇太后皇上圣鉴。”
同年六月，张謇与赵凤昌刻了《日本宪法》通过赵庆宽送到内廷，张謇《啬翁自订年谱》中记述：“此书入鉴后，孝钦太后于召见枢臣时谕曰‘日本有宪法，于国家甚好’。枢臣相顾，不知所对，唯唯而已。”
同年八月，张謇把“《日本宪法义解》《议会史》送铁待郎良，与谈宪法。”
但是，以慈禧为首的顽固派，口头上说“宪法与国甚好”，实际上心里一万个不情愿，只是不敢公开反对而已。
在张謇等人的努力下，光绪三十年（1906）八月，清政府派五大臣考察欧洲各国宪法，虽然由于临行车站炸弹爆炸，当时未能成行，但同年的十一月又派员出洋考察宪法。
为了推进立宪，张謇与郑孝胥、汤寿潜、曾少卿等组织预备立宪公会，并任副会长。张謇认为“立宪大本在政府，人民则宜各任实业教育为自治基础，与其参言，不如人人实行，得尺则尺，得寸则寸。”
光绪三十四年（1908），清政府颁布《钦定宪法大纲》，同年，光绪、慈禧相继去世，三岁的宣统即位，戴沣摄政，清廷对民众的“立宪”和“开国会”要求，采取拖的对策，把实行立宪的时限定为15年，后又改为9年，最后改为5年。宣统元年（1909），张謇上书《请速开国会建设责任内阁以图补救意见书》，意见书分析东西列强企图瓜分中国的严峻形势，指出：“然列强之欲逞志于我者，则正恐九年之后，全国人民合力拱卫国家，必将难于专制时代……故救急之法，惟有请明降谕旨，声明国势艰危，朝廷亟欲与人民共图政事，同享治安，定以宣统三年召集国会；未至期以前，设有大政咨询，并得开临时国会。”
意见书末了，张謇措辞急切：“此立宪之通例，而国家之大利，兹尤其时，尤其时也！惟在监国睿裁毅然行之耳！”
朝廷的态度令张謇十分失望，以后张謇组织了四次国会请愿活动，但都以失败告终。这些经历，为张謇以后赞成“共和”起到水成渠到的作用。
履任厘定实业法令
张謇的法治理念真正付之实践，是在他就任农商部长之际。
1913年10月18日，张謇抵达北京，担任北洋政府工商、农林两部部长，不久，工商、农林两部合并，张謇任农商部总长。上任之初，他表明自己的态度：“余本无仕宦之志，此来不为总理，不为总统，为自己志愿。志愿为何？即欲本平昔所读之书、与向来究讨之事。试效于政事。”可是，张謇上任之后，他的平素之志难于“试效于政事”。因为当时北洋政府在实业经济的许多方面存在法律空白，有些仍然沿用前清的经济法规，如《公司律》《公司注册试办章程》等等，张謇认为“法无行百年而不弊者”，主张“当变一切之死法”。1913年11月14日，张謇撰写了《为拟定农工商法令呈大总统文》，呈文开篇：“窃维本部职任在谋工农商业之发达，受任以来，困难万状。第一问题即在法律不备，非迅速编纂公布施行，俾官吏与人民均有所依据，则农工商政待举百端，一切均无从措手。为此夙夜图维，惟有将现在农工商各业急需应用之各种法令，督饬司员从速拟订，如法公布，即其中有关涉法典范围向归法制局编纂，如待全部法典完成，非数年不能竣事。拟由本部择其尤要，如《公司法》《破产法》等，分别定成单行法令作为现行条例以应时势之要示。俟法制局全部法典内告成之日，此项条例即行废止……”
张謇上任之初，面临无法律可依的局面，请求政府让农商部修订和颁布现行条例执行，到法制局完成相关法典编纂后，即行废止。当时张謇主持拟定的暂行法令，涉及工商、矿业、农林、渔牧、金融、税务、交通运输以及社会团体等各个领域，其中单项法令有：《公司条例》《公司条例施行细则》《公司注册规则》《公司注册规则施行细则》《公司保税条例》《公司保息条例》《矿业条例》《矿业条例施行细则》《矿业注册条例》《矿业注册条例施行细则》《制定中日实业有限公司章程》《小矿业暂行条例》《劝业银行条例》《典当业条例》《国币条例》《国币条例施行细则》《证券交易所法》《证券交易所法施行细则》《证券交易所法附属规则》《权度条例》《权度法》《权度营业特许法》《权度法实行细则》《商人通例》《商人通例施行细则》《商业注册规则》《商业注册规则施行细则》《植棉制糖牧羊奖励条例》《植棉制糖牧羊奖励条例实行细则》《森林法》《森林法实行细则》《造林奖励条例》《国有荒地承垦条例》《国有荒地承垦条例实行细则》《边荒承垦条例》《渔轮护洋缉盗奖励条例》《公海渔业奖励条例》《狩猎法》等。
张謇雷厉风行，在短时间里拟定了一系列暂行法令，为当时农商部有法可依创造了条件。
执法行政利国便民
张謇是个办事十分认真严谨的人，在依法治理实业方面同样体现了他的秉性，他在《农商政策谈》中说：“鄙人初次到部，将部务进行划分三时：（1）法律时期，（2）技术时期，（3）经济时期。鄙人认为部务进行只第三时，为中国财政就绪，实际进行，意此时因银钱经手不免有权利之争执，招外来之物议……”张謇对农商部部务分为“三时”，是他对法治中国实业的规划和预期，在他看来，农商部第一时期是拟订暂行法令，第二时期是执法施政，第三时期是中国政财增收、天下百姓得益时期。在农商部拟订各种实业暂行条例之后，张謇切实督促执行。处理汉冶萍公司危机事件，就是一个实在的案例。
汉冶萍公司是中国重工业的摇篮，光绪三十四年（1908），盛宣怀为解决资金不足问题，奏请朝廷把汉阳铁厂、大冶铁矿和萍乡煤矿合并组成汉冶萍煤铁厂矿有限公司，改官督商办为完全商办公司。辛亥革命前夕，公司有员工7000人，年钢产量占清政府的90%以上，是当时亚洲最大的钢铁联合企业。盛宣怀是公司经理。汉冶萍公司在运作过程中，多次向日商借款，而贷款的合同上有很苛刻的条件：借款以厂矿财产和铁砂为担保。但是公司因无力偿还，日商的贷款后来变成了投资。到了宣统三年（1911），汉冶萍公司实际上已被日商控制。控制汉冶萍公司，就意味着控制了清政府的重工业。民国初年，汉冶萍公司已经濒临崩溃。1914年2月，汉冶萍公司董事会盛宣怀等呈文农商部，“盼政府实力维持，以期久远”，否则公司面临破产。张謇依据《公司条例》《矿山条例》等法规批复：“汉治萍商办以来，股少债多，历借内外各债二千七百万，无论还银、还货，皆有合同抵押契据。因汉冶萍奏明纯属商办性质，历来合同借票系公司签字，商借商还。故所订合同部未过问，公司亦未报部。上年冬间，厂矿经费无所出，第四新炉不能成，到期债票不能转，银行钱铺丝毫不能挪借，信用屡失，破产在即。”
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汉冶萍公司虽然是商办企业，但是如果公司破产后仍不免外债交涉。对于汉冶萍公司的烂摊子，农商部严辞声明：“查矿山抵债，非得本部同意，其合同不生效力。”
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农商部的这个批复，日期为1914年2月17日，载发于当时《政府公报》1914年2月26日第648号。下发批复一个星期后的2月25日，张謇出席为延长油矿及汉冶萍事与湖北省等代表会谈，用现在的话说进行调查听证。《为延长油矿及汉冶萍事与湖北等省代表会谈》记录云：“二月二十五日，农商总长与湖北等省代表会谈之情形如下：列席者为农商部总长张謇、矿政局长杨廷栋、第一监督署长张轶欧、湖北省汤化龙君、刘景烈君、李庆芳君、邢殿元君、曾有澜君、梁善济君、贾耕君、张树森君、时功玖君。
在谈及汉冶萍公司时，张謇先介绍了该公司“向日本借九百万元为添炉之用，六百万为还债之用”,都由公司与日方签约。
汤君（汤化龙）云：第一问题，究竟此贷款合同是否有效？
张总长云：当然无效，文电言之甚明。
李君云：政府反对，日人岂无闻知，何以愿借？
杨局长云：此间恐不深知汉冶萍与日人之关系，汤、时两先生当能知日人之借款于公司，是否以政府承认为必要条件。
汤君云：诚然，此中关系极深。
时君云：日人对于大冶希望甚大，但求以款借与公司，并有他种计画云云。
杨局长：今得诸君到此，详阅卷宗，面谈一切，非常可喜……
张总长：“……对于汉冶萍，非但未主张借款，且并未核准，现决不更改目前办法，尚望诸君介绍于社会。”
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从这份会议记录看，张謇与矿政局长和湖北等省的代表会谈后更加清楚，日本借款给汉冶萍公司，是有种种计划的。日本的“种种计划”是什么呢？日本于旨在灭亡中国的《二十一条》中，专门提出中日合办汉冶萍的条款，其野心在于控制中国的重工业。
从国家主权和实业发展考虑，张謇在1914年8月15日，上书大总统《汉冶萍公司收归国有官商合办两项办法呈》，张謇在呈文中说：“揆时度势，目前除完全国有或官商合办外，实无他策。”
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呈文详细分析收归国有经营或官商合办经营的利害关系，阐述经营策略，指出只有这样“似于国家实业，裨益非浅。”
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张謇如此分析：“煤铁业关系国本，我国所经营之煤铁业，不过汉冶萍一公司耳。然商力凋敝，万难支持，专以借贷日款救急之计。前已借一千五百万圆，近又续借一千五百万圆……政府若不早为之所，负累愈深，政府他日仍须为之收拾，尤恐折入日人之手，噬脐之悔，其将何及？”张謇认为，“俟接办后，再行彻底整顿，另拟进行之策。”
[15]
从当时的社会背景看，张謇处理汉冶萍公司危机事件，不失为合法合理，高人一筹。
在农商部任职期间，张謇拟定的实业法令以利国便民为基准，同时考虑可操作性。如制定了《森林法》，还拟订配套可执行的《森林法实行细则》《造林奖励条例》。为了激励开垦荒地，发展农业，主持拟定《国有荒地承垦条例》《边荒承垦条例》《国有荒地承垦实行细则》，并且制订《植棉制糖牧羊奖励条例》。为了切实执行这些法令，张謇协同当时的财政部长周自齐，设立奖励基金。张謇在《筹借奖励植棉制糖牧羊基金呈文》中，还确定奖励的具体数额：“徐而言之，奖励植棉，第一年实支出七十万四千元，第二年实支出三十八万元，至第三年以后，则岁有赢余。奖励制糖，则第一年支出植蔗补助金一百十八万八千元……”
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这些具体的条文，政得其民，使拟定之法可以落到实处。
为了发展商业，张謇主持修订了《商人通例》《商人通例施行细则》，在《为奖励商会事呈大总统》的呈文中“拟请就应得奖励之各商会一律给予匾额一方，量厥情形、标题字义，庶机关所在，群目同瞻。既能观感于将来，并可昭垂于久远。”
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而在执法过程中，张謇十分严谨细致，从张謇颁发的《工商令第一百十八号令》中，可见一斑：“本年十一月十三日准内务部函称，商人张嘉汉等试办人力车商会， 迭经呈请本部立案。本部以该会收捐过巨，令警察厅查核。兹据复称，人力车厂制造车辆，或售或赁，事颇简单，无集会研究之必要。北京已设有人力车联合会，足资联络。再设商会，殊觉重复。况每月坐收巨款，迹近敛费，自应即将取消立案……”
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关于北京人力车商会申请不予批准的案例，足以见得当时张謇执法必严的态度和亲民爱民的情怀。
法治实践可圈可点
张謇在农商部任职自1913年10月至1914年11月，历时13个月，可谓昙花一现。然而在这一年有余的时间里，张謇在拟定经济法令和依法行政等方面的探索与贡献，是可圈可点的。
张謇所处的时代，是君主专政向半封建半殖民地转化的时期，他致力立宪运动前后历时8年，他认为，自己一生经历的大事中，“莫大于立宪之成毁”，虽然都停留在“嘴上立宪”和“纸上立宪”，然而其宗旨“振积弱而图自强”是值得肯定的，是推动“人治”到“法治”的进步，是法治中国的一个大胆探索与尝试。
张謇主持厘定的各种实业法令，有许多“条例”“部令”“训令”“通告”“奖励案”“说明书”“理由书”等配合实施，所定法令都能落地生根，贯彻执行。
张謇任职农商部时的法令以及配套政策，都能体现他“利国便民”的初衷，如在《奖励农牧产案》中规定“凡集合公司垦辟荒地，植棉至一万亩以上者，奖一千圆；五万亩以上者，奖六千圆……”
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“今拟凡扩充甜菜及改良蔗种者，一百亩以上，奖二十圆；三百亩以上奖六十圆……”
[20]
“今拟凡牧场能改良美利奴羊三百头以上者，奖一百圆；六百头以上者，奖二百圆……”
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这些奖励政策，无疑使农牧民获得实惠，进而促进农牧业的发展。
参考文选：
[1][2][3][4]李明勋、尤世伟:《张謇全集》第118～120页,
上海辞书出版社,2012年。
[5][6][7] 李明勋、尤世伟:《张謇全集》第1020～1022页,
上海辞书出版社2012年。
[8][9][10][11]李明勋、尤世伟:《张謇全集》第188页、第263页、第 305页,
[12]李明勋、尤世伟:《张謇全集》第302～305页,
[13][14]李明勋、尤世伟:《张謇全集》第356～357页,
[15]李明勋、尤世伟:《张謇全集》第320～321页,
[17][18][19][20][21]李明勋、尤世伟:《张謇全集》第321页、第266页、第319页, |
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