30.论张謇的近代警政思想及其在南通的警政建设

张贤

论张謇的近代警政思想

及其在南通的警政建设

邱华东

史 群

近代警政建设是近代市政建设的重要标志之一。张謇打造南通近代第一城，其中一项重要内容就是创建南通的近代意义上的警察。作为著名爱国者、实业家、教育家和政治活动家，张謇深刻认识到，一座新型城市的打造，不仅要有新型的城市规划、实业、教育、公益事业……更重要的是必须具有新型的近代治理模式。很难想象，在旧的封建王朝的政治模式之下，能够建设“近代第一城”。十九世纪中叶在中国兴起的“洋务运动”的失败，证明仅仅将西方的“坚船利炮”“机器工艺”等等“移植”或“嫁接”到中国，而丝毫不触动或改变封建王朝的政治制度、经济制度，必然会遭到强烈的“异体排斥”。从历史唯物主义的观点来说，西方资本主义的先进的生产力和中国落后的封建生产关系处于极端对立的矛盾之中，是根本不可能健康地发展壮大的。清朝晚期的“变法新政”正是反映这种时代的要求。变法过程中的激烈斗争，即是“异体互排”的反映。而当时的警政建设在“变法新政”中的重要性，得到一切有识之士的广泛认同和重视。我国著名的维新派领袖黄遵宪在《与梁任公手札》中说：“警察一局，为万政万事根本。……警察者，治民之最有实力者也。”梁启超在《戊戌政变记》中记述黄遵宪在湖南推行变法时说：“黄遵宪以为警察一署，为凡百新政之根柢，若根柢不立，则无奉行之人，而新政皆成空言矣。故首注意于是。”唐才常在《湖南设保卫局》一文中指出：“保卫局（黄遵宪在长沙所设警察组织）不立，……无论如何新政，皆形窒碍，是此举为一切政法之根源也。”而张謇很清楚地认识到警政建设在“变法新政”，以及在施行他的“实业救国”或者“教育救国”理想中的重大作用。

早在光绪二十七年(1901)初，张謇在《变法平议》一文中就明确指出：“变法奚行乎？犹造器也，……而工不能徒手而成器也。刀锯筑削，抟磨栉雕，则必在警察。”在《论警政致李万里函》一文中他进一步论述说，“警政为革新庶政之先路，犹车轮之有轨也”，“警政不先，不足言内政”。他在《（南通商埠警察状况）序》中反复强调，“夫一切内政之行，犹车舆也；警察，轨也。无轨则车舆无方；轨非轨，则车舆非车舆。故轨必正，必有植轨不败者”。在谈到兴办实业与警政建设的关系时说，“实业之发达，必恃有完备之法律，以为监督保障。内地各种已举之实业，旋起旋灭，非法律不备，即用法不善，用以蹙其性命”，而所谓“用法”即“法”的实施，离不开近代警政之建设。张謇说：“城治范围，且以工商事业繁盛而广，故行政之事，凡所兴办者，固章制不可不遵，亦事实之不得不备。警察局盖尤重要！”；“方今地方工厂林立，教育、公益、慈善各处所相继朋兴，无警察何以为设施之辅佐？”可见，教育、实业、警政，被张謇视为打造近代第一城的三项基本事业，而警政建设更是打造南通近代第一城的基本保障和关键举措。

从目前笔者所掌握的史料来看，南通警察无论从创立时间之早、组建之规范以及所起的作用、所取得的成就来看，在全国都是名列前茅的，在江苏省范围内更是第一家。而张謇则是创建南通近代警察的第一人，在中国近代警政建设理论和近代警察的开创史上，有着举足轻重的地位。

一、张謇近代警政思想的历史背景及其在中国近代警政发展史中的地位

近代意义上的警察制度在中国的出现和发展，有其特定的历史背景和思想渊源。

清朝末年，政治腐败，国力衰颓，民不聊生；而外国列强虎视眈眈，割裂瓜分。尤其是1840年鸦片战争之后，中国时时面临亡国的灭顶之灾。有识之士奋起疾呼，变法强国，向西方求索“救国自强”的道路。但是清廷“洋务运动”所贩来的“坚船利炮”“制器工技”，根本无法抵挡外国强盗的侵略。中日甲午海战，花数年之工、费数百万两白银所建之北洋舰队一朝覆亡，订城下之盟；以当时最先进的洋枪洋炮武装起来的“新军”一触即溃，奔逃数百里。结果是签订丧权辱国的《马关条约》，赔银两亿，割地台澎……，亡国的危机更加深重。人们终于认识到，仅仅学习西方的“制器工艺”不足于使中国跻身于世界强国之列，而“改革政治”以求“良法美政”方是“救国自强”的根本道路。由单纯地引进西方的“坚船利炮、制器工艺”到发展民族工商业，进而注重学习西方资本主义政治制度。中国近代警察制度的诞生，就是在社会性质发生变动之后，中国人积极向西方学习的产物。而张謇作为一个非官方的学者和实践者，是其中杰出的代表人物。

中国人对近代警察的“印象”，来自于“租界巡捕房”，那时认为不过是“与捕快无异”。曾经在中国思想界产生重大影响的近代改良主义思想家郑观应，在光绪二十一年(1895)重印他的著作《盛世危言》时增写了《巡捕》一篇，算是最早对西方近代警察制度比较系统的介绍。但是，这种介绍依然仅局限于对西方国家的警察的简单描述，而对其性质上和中国的“捕快”有什么根本性的不同，依然没有进行深入的探讨，甚至说“考古之虞人，《周官》之条狼民，秦、汉之游徼，即今巡捕之谓也”。将警察与中国古代一些制度混为一谈。而官方的认识更是模糊，仅是将警察看作“制兵”或者“保甲”之一种。如广西布政使胡烯菜在同年的《变法自强疏》中写道，“倘虑陆各汛铺务一无专责，或将保甲、守望等局仿照西国巡捕之制，于城乡市镇、人物辐辏之区所设巡捕”；而大买办、太常寺少卿盛宣怀在《条陈自强大计折》中也说：“绿营向有城守、防汛之责，……或酌留若干属于州、县，略如西国警察、巡捕之意而责成整饬之”云云。皆是将警察当作“保甲”的附庸、或一种“军种”而已。

中国之有真正意义上的近代警察之创立，始于黄遵宪光绪二十四年(1898)于湖南长沙所建之“保卫局”。黄遵宪是中国近代著名的改良主义思想家、政治家、外交家和爱国诗人。光绪二十三年(1897)，他出任湖南长宝盐法道并署湖南按察使（相当分管政法的副省长），在当时支持维新变法的湖南巡抚陈宝箴的支持和协助下，首先在长沙建立了近代警察组织。他根据多年任日本外交官时对日本警察制度的考察，精心撰写了《保卫局章程》，于光绪二十四年二月二十日(1898.3)在《湘报》第7号上公布。并于光绪二十四年六月初九日(1898.7.27)在长沙正式设立保卫局。可惜的是，该年的八月初五日(1898.9.20)慈禧太后发动政变，戊戌变法失败，陈宝箴、黄遵宪均被撤职，保卫局被强令裁撤。“保卫局”正式存在时间，仅仅两个来月。

虽然保卫局成立时间不长，但其作用和影响却极其广泛和深远。即使原来持反对态度、接任湖南巡抚的俞廉三也在奏折中说：“（保卫局）迨试办数月，城厢内外昼夜有人逡巡，凡宵小之徒，皆为敛迹，廛市一清，商民翕然安之”；黄溶在《花随人圣庵摭忆》中说：“湖南之治称天下”，“外人至引日本萨摩、长门诸藩以相比”；甚至“虽远在泰东、泰西则亦云尔”。黄遵宪以其创立的长沙“保卫局”确立了他中国近代警察建设史上的开山鼻祖的地位！

但是，改革变法的历史潮流不容阻挡。光绪二十六年(1900)八国联军打进北京，慈禧太后逃往西安。面对外患内困，焦头烂额的清政府不得不厚起脸皮打出“变法”的旗号。光绪二十六年十二月十日(1901.1.29)，慈禧太后以光绪的名义宣布实行“新政”，并要求各级官员“各举所知，各抒所见”。在这种情况下，张謇于光绪二十七年二月初四日(1901.3.23)撰写了《变法平议》一文，全面阐述了他的变法主张。尤其是明确、系统地阐述了他的警政建设思想。

张謇明确指出，警政建设“为变法”之“政要”。他在《变法平议》中说：“变法奚行乎？犹造器也。国为之材，学堂为之工。而工不能徒手而成器也，刀锯筑削，抟磨栉雕，则必在警察。西法警察有二，有行政警察，有司法警察。日本维新，以行政兼司法，隶内务省而别立总监之厅。府、县有警部，凡十等。其职保护人民，其事四：日去害、日卫生、日检非违、日索罪犯。凡地方有犯杀人、放火、斗殴、窃盗、反狱、越槛、伪造货币、诓骗、博弈、奸淫者，见则捕之；民人告发，则白于官，持票捕之；道路醉、病、老、稚、妇女及外国人，维护之；异言异服、游戏伤败风俗、聚党横议非为者，诘禁之；识道路、街市、村落、庐舍之所、居民之身家品行；清理道路沟渠、检留遗物、救灾暴……。故警察者，上通政府而下达穷壤。弥教案、诘戎莽、稽印税、缉私铸、佐学校、清田赋，莫不赖之。”

怎样在中国进行近代警政的建设呢？张謇说道，“然行之亦有序”，首先应该开办警察教育，“无（警察）学堂则无体”，“法宜先于各府州县城，设警察官、立警察学堂，采日本警察章程为课本”，对警察进行法制教育和业务训练，“三四月后，先于城厢内外及大市镇，徐更及于四乡，而酌其所辖户口之多寡而为疏密”；其次，由政府保障经费，“其警察之费，归

各府州县预计，用本地税支办”。再次则“增现行章程”建设警察法律法规，他说“民日智而事益繁，不可无纠力、纠守、纠孝、纠职、纠恭之典。……地产人工，贼盗斗讼，华洋纷拿，苟无章程，何以察治？抑今所谓章程者，即异日定律之本”。并建议“所当以日本刑法，合我之禁令风俗，而著其可行可守之纲目，以为各府州县行法、司法之据”。

再其次，要求明确将警察与军队及其他行政机构区分开来。警政、警军不分，这始终是清末民初中国近代警政建设的一个弊端。张謇在《为沪警长事致韩省长电》中明确指出，“警厅属内务部，民政也；军队属陆军部，军政也。……军、民分治，是民国根本百年、万年之法”；又其次，建议成立独立的专业的警察组织系统和管理机构。他在《变法平议》中建议：“分职以专职。……巡道改为警察道，专掌警察”。要求成立专门的警察管理机构。这一思想的重要性在于，警察组织如果没有独立的组织系统和独立的管理机构，其职能、职权就无法独立，也就依然和其他行政机构尤其是军队系统无法区分开来，也就谈不上什么近代警察的建设！但是，直到四年之后的光绪三十一年(1905)，由于出洋考察五大臣被炸，清朝廷才下令成立“巡警部”，作为全国警政的最高管理机构。该年九月十日上谕：“巡警关系紧要，……自应专设衙门，俾资统率。著即设巡警部。署兵部侍郎徐世昌著补授该部尚书，内阁学士毓郎著补授该部左侍郎，直隶候补道赵秉钧著赏给三品京堂署理该部右侍郎。所有京城内外工巡事务均归管理，以专责成。其各省巡警并著该部督饬办理”；但巡警部并未能发挥多少作用。光绪三十二年(1906)成立民政部，将巡警部归属民政部。这样到光绪三十四年(1908)才在各省设立巡警道，专掌警察之事。也就是说，直到光绪三十四年之后，警察组织才自上而下的在全国形成统一的、正规的组织机构。整整比张謇提出这一建议要晚了七八年之久。

可见，张謇的警政思想是和黄遵宪完全一致的，并在许多方面有重要发展和更加深入、全面、清楚的认识。其发展方面，例如建立独立的管理机构，将警察与军政区分开来，实行警察教育（法制教育、业务教育及职业道德教育，并在南通开办巡警教练所、传习所等），这是黄遵宪当时所未能提出和未能办到的；关于警察制度的渊源问题，黄遵宪的看法与早期的改良派基本一样，认为是西方人仿效中国古代《周礼》《管子》之制。如他在《杨先达等禀请速办保卫局批》中说：“遍历泰西，觇其国，观其政，求其富强之故，实则设官多本乎《周礼》，行政多类乎《管子》。……考之《周礼》，有司救、司市，司虢，有禁暴氏，有野庐氏，有修间氏，掌民之邪恶过失，司之治教行政，而禁其门嚣暴乱矫诬犯禁者……。而西人法之，有工务局，有警察局”云云，反而认为西方的警察制度是学习的中国《周礼》、《管子》之法。而张謇则完全抛弃了这种陈腐之见，直接追源西方和日本的警察制度，使中国人对近代警察制度的认识进入到一个新的领域。这一点在中国近代警察制度的发展史上，至关重要。当时的清政府不理解近代西方警察制度与中国传统的治安管理体制除了名称之外，究竟还有什么差别，因此也不知道如何建设这种新制度。于是，只能按照旧制度的框架去构筑“警察”这种新的制度。因此清政府的警政建设，始终没有脱离中国旧制度的范畴，长期徘徊。如北京的“步军统领衙门”早成累赘，实际上直到民国十三年(1924)冯玉祥率部进驻北京之后，才最后完全铲除。必须指出的是，在张謇《变法平议》发表之前，尚未发现有什么人像张謇这样对近代警察制度有如此清楚、全面、正确的认识和论述，并提出了具体可行的警政建设的步骤和措施。可以说，张謇是确立中国近代警政思想的第一人。对中国的近代警政思想和警政建设的发展，发生了深远的影响。对张謇在这一时期的警政思想，我国研究近代警察史的学者给以很高的评价，如韩延龙、苏亦工等在《中国近代警察史》一书中写道：张謇等人“把兴办警政视为挽救中国危局必不可少的措施，把警政的地位提到了空前的高度”，“从这时起”人们对“警察”的认识“才真正脱离了（中国）古代意义的范畴”。

但是，张謇当时“在野”而无职权，清朝官员之中虽亦不乏对警察制度有比较清楚认识的人，如奕劻、孙家鼐、瞿鸿机等人，但无法形成清朝廷的“主流”认识。中国的警政建设，步履维艰，弊端丛出。由清朝廷官方正式第一次提出办理“巡警”，始于光绪二十七年七月三十日(1901.9.12)，即在张謇发表《变法平议》将近半年之后，光绪帝发布上谕：“各省制兵防勇积弊甚深……。著将原有各营严行裁汰，精选若干营，分为常备、续备、巡警等军，一律练习新式枪炮，认真训练，以成劲旅”云云。但是，从此“上谕”中我们可以很清楚地看出，当时的满清朝廷仍然是将“警察”当作安置裁汰“制兵”的一种办法，当作组建和训练“新军”的一个“军种”，甚至干脆被称为“巡警军”。对“近代警察”的性质，实际上毫无概念。正是因为如此，自此以后到光绪三十一年(1905)设立巡警部的四年中，一直没有对所谓的“巡警”的性质、职责、权限以及组织机构有明确的统一的规范和章程，任由各地“乱打朝纲”，各行其是……，直到光绪三十二年(1906)巡警部尚书徐世昌还在奏折中称：“光绪二十七年(1901)钦奉谕旨饬练巡警军，各省多就绿营设法。比年以来，办法既有参差，名称复不划一”，往往“以原有制兵改易巡警名目，空文塞责”，“且有虽经具奏，并未实行者”；光绪三十三年(1907)光绪帝在上谕中依然指斥道：“见在各省府、厅、州、县及乡镇地方举办警察，有循保甲之规制而变其名者，有以团营巡勇、乡勇改者，有以绿营兵改者，有以乡镇原有之巡夫等人改者，有专用巡警者（注：指以旧军队改名之巡警军）。粉饰因循，在所不免。”也就是说，只是将原有的绿营、团练、保甲等等换上一个“巡警军”的名称而已，内部机构甚至连旧有的称号、职衔和编制都丝毫未动，根本谈不上什么“近代警察”。

全国如此，江苏也不例外。光绪三十年(1904)九月，时任江苏巡抚的端方在《整顿警察折》中说：“中国近所仿效（警察），体格皆未完备。巡捕既不出自学堂，捕员亦罔知其义务。因陋就简，审势度宜，虽已变警察之名，仍未尽革保甲旧习。上年（光绪二十九年，1903）开办之始，固亦不得不然”，江苏各地“皆以营兵充补，实难望其诸事合宜”。有些学者因为苏州等地区于光绪二十八年(1902)就有号称“巡警”的组织，因此以为江苏省近代警察组织首先建于苏州。其实这是一种误解。苏州当时是江苏巡抚衙署所在地（即省会），江苏巡抚端方所说上述“以营兵充补”、依然保持“保甲旧习”的“改名”而“不改性”的“巡警”，自然应该首先就是指的苏州的情况。很显然，这种“以营兵充之”的、充满“保甲旧习”的、换汤不换药的“巡警军”，是不能称得上真正近代意义上的“警察”的。正如韩延龙和苏亦工在《中国近代警察史》中所指出的那样，“江苏、湖南、陕西等省，接到(光绪二十八年，1902)九月十六日的上谕后，才开始改保甲、绿营、练军为警察，仍只是称谓的改变”。

其实，这种“以营兵充之”的“只是称谓的改变”的“巡警军”在南通也早就出现了。据张謇、范铠《南通县图志》卷十三《军政志》记载：“清承明制，置狼山总兵官、都督佥事于通，辖水陆各师，汛地至广远。……及光绪中叶，奉饬裁减，继请增益，并改称巡警。”也就是说，即使这种“以营兵充之”所“改称”的“巡警军”在南通出现的时间，也应该早于、或至迟不晚于苏州。但是，这种“只是称谓的改变”的“巡警军”根本不能算是“近代警察”在江苏的建立。

二、张謇在南通创建近代警察之贡献

江苏第一个真正具有近代意义的警察组织，是光绪二十九年(1903)由张謇与其三兄张詧、好友范当世在南通设立的——“商团”。据《南通县图志》卷十四《巡警、工商警卫、渔团志》中记载：“邑之有巡警，始于光绪二十九年张詧、范当世之设商团”。并明确指出：“吾邑首为商团于国家未布警察规程之先。一时官绅竭其力，商贾输其财，人民相与扶持监察以必行其法，岁有所增设而阻挠不生。斯诚可谓特异”！为什么叫“商团”而不叫“警察”？文中解释说：“遽欲仿东西各国之警察，则又或且惊怪，而见谓难行。求一法焉，令人必不视为具文而又无所惊怪，则商团是也”；但是，它是一个“仿东西各国之警察”、章程“皆准各国通行警章而斟酌之”组建的真正意义上的中国“近代警察”组织，是没有疑问的。

为什么说“斯诚可谓特异”？第一，是因为在“国家未布警察规程之先”，由“吾邑（南通）”地方“仿东西各国之警察（制度）”，而“首为”之创立近代警察组织。全国统一的“警章”是在光绪三十二年民政部成立以后的事。因而南通的“商团”开创了江苏近代警察组建之“首”；第二，由地方绅士“民办”创立名副其实的近代警察组织，这不仅是江苏之“首”，也是全国之“首”。南通的“商团”并非官方组织机构，而是由地方绅士领头组建的“民办”警察组织。一是由绅董领头举办，即由“主内”的张謇三兄张詧、好友范当世领头组建；二是由本地绅董自行管理：凡“商团”管理上的问题，“告之绅董，告之总巡（当时的商团长官），揭其弊之所由来，应时堵塞。章程有不妥不周，亦应时改定”；三是经费由商贾、百姓出资：“商团之命意，使人各出资财以自卫，而官绅为之经理，且亦并出资财以助之”；“官绅竭其力，商贾输其财，人民相与扶持”；四是人员由自己招募培训：“于是招集乡农子弟训练七十人为一团，分驻城厢”，“且为推广之说：谓各铺户、居民见商团实行而有效，何妨各出一人随同操练。操练娴熟着优奖之，谓之预备团。猝然有警，闻声而出，不患势单而异于乌合。果举城皆兵，然后处丧乱之时，足以自保。是后此工商团之所自防，而警卫团由此扩充者也”。因此，完全是一支自募人员、自筹资金、自加培训的自治民办的警察队伍，可谓全国第一家。

那么，张謇在创立南通第一个近代警察组织、在南通警政建设当中，做了哪些具体的工作和贡献呢？

明确了警政建设在政治改革、建设乃至社会发展中的重要地位。如说“警政为革新庶政之先路，犹车轮之有轨也”，“警政不先，不足言内政”，“夫一切内政之行，犹车舆也；警察，轨也。无轨则车舆无方；轨非轨，则车舆非车舆。故轨必正，必有植轨不败者”；“变法奚行乎？……刀锯筑削，抟磨栉雕，则必在警察”等等（皆见前引，兹不赘注）；更值得一提的是，张謇又说：“昔于警察以巩固政府为的，今以协和社会为地。远哉言乎！”指出了近代警政建设的更为深远、更为根本的意义，不在于“巩固政府”，而是为了创造一个“协和社会”。这就使张謇在施行南通的警政建设过程中，不仅具有近代警政建设的指导思想，而且已经有了现代警政思想的雏形。保障了警政建设在打造南通近代第一城中的深远作用。

为南通警政建设制订近代警察章程。民国九年(1920)，张謇在《为南通警政致内务部函》一文中回顾自己在南通警政建设中所作所为，称：“南通警政……，所有警章之制定，警纪之整饬，枪械之置备，服装之添制，屋宇之修构，长警之教练，驻所之建筑，消防、军乐器具之购置，户口之调查，卫生、交通事项之设备，皆竭力进行，冀尽职守……”云云，明确指出“所有警章之制定”皆出于其手。有一点必须说明的是：《南通县图志·巡警、工商警卫、渔团志》说：“（范）当世为之明办法、严责任、划地段、核用款、定约束。赏罚皆准各国通行警章而斟酌之”，将其“商团章程”的制订归之于范当世，是有疑问的。范当世系张謇总角之交，为晚清著名诗人。但科场蹭蹬，九试不中后遂绝意仕途，一生布衣。不仅毫无从政经验，而且反对学习西方的政治制度，一直攻击维新变法。光绪十九年(1893)著名的维新派领袖康有为路过天津会见范当世，范却说：“独许其才，不喜其学”；对“维新变法”支持最力的湖南巡抚陈宝箴去世后，范当世因姻亲关系为陈作《墓志铭》时，不仅不记述其在湖南之“新政”，而且“为尊者讳”力辩其“非康党”；光绪二十四年(1898)重九日在广州登白云山，还作诗极力攻击“康、梁”。更主要的是，光绪二十九年(1903)“商团”组建之时，范当世肺病发作，病体沉重。二月间，本来陪同姚夫人去桐城吊吴汝纶之丧，结果“病不可支，遂遣姚夫人代吊”。该年他写的一首诗题云：“筹议学费初集，余病困不能多言，卧听磐硕、季直二君谈，默然赞之”

实际上在家养病，第二年即因此病呕血而卒。所以不可能参加“商团”之组建，如筹措资金、招募人员、加以训练以及“章程”之制定等等，最多“卧听默赞”而已。《南通县图志》初稿出之范当世胞弟范铠之手，对范氏家族每多溢美。张謇主持续纂重修之时，对这些地方颇有微词，如在《续纂后叙》云：“范铠甄采所得，……时时挂好事者悠悠之口，正亦小憾不谨”，但顾及总角之情不愿争此虚名，故“一切仍之”。至于张詧，为张謇三兄。据张謇之子张孝若《南通张季直先生传记》中说：“我父创办实业、教育、地方自治，都是伯父赞助一切。大概我父对外，伯父对内。我父亲规划一件事的大纲，他就去执行；或者我父主持大计，他去料理小节。……不过伯父性情偏于陈旧，对于时代潮流趋势的眼光，和创办事业的科学观念，都没有我父那样嘹亮贯澈。”所以也不可能由张詧来制定一个近代警察章程——“商团章程”。

因此，我认为不仅后来的“警察警章”，即初期之“商团章程”也皆应出自张謇之手。范当世至多“病卧听之，默然赞之”而已。可惜的是，笔者至今未找到“商团章程”，不然必为我国近代警察史之重要文献。

正是基于对近代警政的深刻认识，张謇大力开办各种警察学校，培训近代警察人员。警察不同于一般行政人员及军事人员，它是作为国家行政权力的代表和实际执行者，必须具有相当的专业知识和业务知识，尤其是法律知识和执法知识，因此必须对从警人员进行法律的、法制的、道德的、文化的教育，才能建立起一支合格的警察队伍。他在《论警政致李万里函》中说：“以不教育之人当警伍，可乎？”“警察教育不先，则警政不修”“要之，警学不先，不足言警政；警政不先，不足言内政；内政不靖，又不足言警政。警学已矣！”；提出了“警学”是警政建设的根本，而警政建设又是“内政”之根本这一重要的警政建设的思想。在南通创建近代警察时，张謇更是身体力行，开办了各种警察学校和培训班；

起先，“采日本警察章程为课本”对招募人员进行学习培训；其后举办“巡警传习所”“巡警教练所”等等培训不同层次的警务人员。必须在这里指出的是，民国二十四年(1935)编辑出版的《南通县公安局年鉴》中的《南通警政沿革史》一文，将南通警察教练所的开办时间定为宣统元年(1909)，将其开办的动因归之“部的规定”。该文说：“宣统元年，为培养专门人才起见，遵照部章，开办警察教练所”云云，这显然是不正确的。因为，早在光绪三十三年(1907)张謇就在《南通地方自治筹拨经费呈督部文》中说到：“若法政，若测绘，

若警察，则与地方自治之联系，尤为直接。前呈通州（按：清代南通称通州，入民国后改为南通县）试办情形，以研究法政人手，一面实行测绘舆图、筹办警察学校……”；而在同一年的《预计地方自治经费厘定地方税界限应请开国会议》一文中更明确地提到“通州则巡警传习所、巡警教练所、罪犯习艺所，先后已设”，并提到“改良监狱正在兴工”等等。从这些记载中，我们可以看出，至少光绪三十三年(1907)以前“巡警传习所”“巡警教练所”和“罪犯习艺所”等“先后已设”。联系张謇一贯的警政建设的思想，因此我们可以判断南通的“巡警传习所”和“巡警教练所”当在光绪三十三年(1907)之前就已经在张謇的主持和组织下开办，而且“改良监狱正在兴工”。值得注意的是，光绪三十二年(1906)张謇在《为沪公堂案再致两江督函》中提到：“警察遵即筹办，学生未毕业之先，请暂向北洋调用。章程续订”云云。按光绪三十二年(1906)清政府改巡警部为民政部，并制定颁布《民政部官制》《民政部及巡警权限章程》等法令法规，对警察体制作了规定；同时，政务处、兵部在《会奏裁撤绿营一律改为巡警》一折中强调：“不得以原有制兵改易巡警名目，空文塞责。……要需先于省会及商埠设巡警学堂，征募士民肄业；一面将由绿营挑选之警兵，更番派入学堂，教以浅近警法，逐渐分别去留”；该年民政部在《奏设京师高等巡警学堂》一折中，强调各级警察官吏都要经过警察学堂肄业。根据以上这种情况，张謇函中所说“警察遵即筹办”，是说遵照民政部的规定筹划将“商团”改编为警察，正式列入官方机构，为之“正名”。但张謇仅说“筹办”，实际上直到光绪三十四年(1908)正月，张謇等人才与官方协商，以商团改编，定名为巡警总局，总巡改为警务长；而所说“学生未毕业之先，请暂向北洋调用”之语，是说南通警察学校的学生尚未毕业，警长无合适人选。而前此袁世凯在天津已经开办北洋巡警学堂，因此商请从北洋调用等等。因此，我们推断张謇在南通开办警察学校（巡警教练所、巡警传习所）至少不迟于光绪三十二年(1906)!

两年以后的宣统元年(1909)，张謇在《与习位思计设巡警教练所书》（习为当时南通警察局长）中提到：“警察设学事，去年组织，本月大概之成议。即所延教员，亦多约略规定……。至考试学生，必以严为主，断不可蹈征兵之覆辙，贻患于乡里。”也就是说，光绪三十四年(1908)开始“组织”的是“警察学校”，并已经聘请了教员、积极招生学员。而且招收学员要经过严格的挑选和考试，从而保证了从警人员的素质质量（但是后来因为经费不足，“警察学校”没有建成，依然称“巡警教练所”）。这个时期的“巡警教练所”则是根据当时民政部的规定兴建的，可能与张謇所说的“警察学校”相混淆，又因为后来开办的“巡警教练所”有政府明确规定，因此《南通县公安局年鉴》将宣统元年的“巡警教练所”作为首次开办时间，不仅迟于张謇文中所说光绪三十三年(1907)，也迟于张謇予习位思信中所说的光绪三十四年(1908)，错误显然。但这个时期的办学情况不得而知。宣统元年(1909)的办学情况据《南通县图志·教育志》记载：“巡警教练所，宣统元年本民政部所规定，参以日本制，假中学校设之。（张）詧为所长。费银一万七百八十九。二年(1910)，毕业百二人”云云，这大概是《年鉴》所本。

除开办一般治安警察学校之外，张謇还逐步开办其他警种和专业警察学校，以培养不同的警政人材。民国二年(1913)，为了适应盐政改革的需要而建立盐场警察，张謇又开办了“两淮盐场巡警长尉教练所”。他在当年《为长尉教练所毕业生实习致张运司函》中说道：“盐场警察，终于必办”，“两淮盐场巡警长尉教练所招生八十，定章六个月毕业”；民国八年(1919)，为了适应南通地区交通事业的发展和对外交往的需要建立交通警察，并为培养这方面的人才开办了“交通警察养成所”。张謇在《交通警察养成所开学演说》中说：“南通所办实业、教育各事，粗

具规模，……外人来通参观者必多。且各处马路告成，交通便利，自需警察负指导照料之责者更伙，故今招诸生来学，以养成交通警察之人枕。”此后还于宣绒元年(1909)开办“监狱学传习所”等等。必须强调指出的是，这些专业警察学校，是全国第一家开办！

除了重视法制和业务的教育培训之外，张謇非常强调“锻炼精神”。他曾举在日本考察时，所见到日本士兵站岗两个多小时“一如前状，精神充足，姿势颇好，毫无倦容”的例子，来激励学员；他还强调警务人员的自尊自重。过去衙役属于贱役，见到大小官员几稍有身份的人即打恭作揖请安，为之站班开道。自己即无人格，也为人们所不齿，直以走狗视之。因此对“商团”成员，则“深戒团勇弗以贱役自居，禁请安、站班诸习，而官绅一待以士礼”。在《交通警察养成所开学演说》中则强调，“人须存尊重心，固也。人之价值，是自定的，非人定的。人苟自视一钱不值，则人亦以一钱不值视之”。希望警务人员自尊自重，强调这一点对培养警务人员的职业道德有重大潜移默化的作用。

张謇独具眼光的是，他在当时就把英语作为必修之课，要求交通警察学习英语。民国八年(1919)他在《交通警察养成所开学演说》中说：“须极端注意英语一科。……若不通英语，设西人有所询问，警察瞠然不知所对，实为南通自治之羞。”这恐怕也是全国第一家！

另外，为了普及法律知识，张謇等人还相继开办进行法制教育各种“传习所、讲习所、研究所”，以及支持组织出版有关法律书籍等等。如光绪三十二年(1906)开办“法政讲习所”，“假中学校为讲舍，先后毕业三百七十四人”；宣统元年(1909)，“改法政讲习所为自治研究所，毕业百三十人”。

千方百计地筹措经费，保障警政建设及警察执法活动的正常进行。警察经费，是政府机构中所占行政经费的大头，张謇说，“若施于地方之国家行政费最巨者，莫如警察”。张謇在光绪三十三年(1907)《预计地方自治经费厘定地方税界限应请开国会议》一文说道：“謇等公同酌拟各项建设基本金，约共需开办洋银二万二千五百余元，补助法政、警察常年经费洋二千四百余元……”因此经费的保障成为警政建设的头等大事，成为成败的关键问题。清朝末年，由于政治腐败，民生凋零，加上对外的巨额赔款，财政极其拮据，根本无钱进行警政建设，一再要求各地“就地筹措”。其经费来源，一是靠裁减“制兵”军饷支用，二是靠违警罚款，三是靠地方商董士绅捐助，四是靠向百姓摊派等等。这种办法难免会造成警政建设中的舞弊现象，造成警察执法过程中的人情弊端。因此，经费得不到正常的保障，始终是清朝末年警政发展的一个重大障碍。所以，张謇在《变法平议》中一再建议将“警察之费，归入各府州县预计，用本地税支”。从经济上保障近代警政建设。但在南通警政建设的实际中，经费都是张謇为主一力筹措的。

商团组建之时，经费由地方“人各出资财”、官绅商贾“并出资财以助之”；张謇说：“乃始草创成立，一切经费仍地方任之，初无希冀省款之心。”一方面因为晚清朝廷财政困窘，对近代警察毫无认识；另一方面“民办”的警察组织也更不可能得到政府资助，所以说“初务希冀省款之心”。但是，进入民国以后这一状况依然没有得到改变。民国十一年(1922)张謇《致王瑚函》（省长）云：“警局奉部核准成立之时，曾经请款，以预算年度关系，未能确定。局费除前欠尚未清还外，近复挪垫至二万数千元之多。地方去岁告歉，今且春赈无着。在局已省无可省，而地方又筹无可筹。现已由局呈警处转陈尊处，请赐核准”，但是“请款一节，竞奉拒驳”。直到民国十三年(1924)张謇《（南通商埠警察状况）序》中依然说道：“南通之自治，初欲赅警察而资之费，故十余年来未得政府补助”。因此，自民国初年张謇就一直为此奔走呼号，如民国九年(1920)《致钱强斋、孙臣等函》（钱为江苏省议会议长；孙为省议员）：“南通警察经费，前经地方公呈部、省，请列预算，由省公署提交贵会审查在案。案悬未决，而地方警政之进行，未容稍缓。由是地方担负愈重，警局亏空愈多，情势至亟。……不日贵会开临时会议，务恳查照省交原案审查结果，赐予维持”。此后再次呼吁：“迩来岁比不登，商业疲茶。局既成立，相需益殷，范围既势难缩小，经济遂大感困难。而地方前垫之款既未能偿，新垫之款复将二万。不得已乃有此次之请。……垂念南通警局以经费之有无为存废，务乞饬厅编人预算，交会议行”。遭到拒绝后，又有《致王桂林》（省警务处长兼省会警察厅厅长）：“南通警费昨呈请省署交议，竞奉驳拒。……岁比不登，筹款无法，不得已而有此举。兹再由局续呈。警誉关系全省，知尊处必能鼎力奖护。感企之私，由唐局长面罄一切”，经费的困难，造成警政建设的极大阻碍，张謇在《为南通警政致内务部函》中说：“经费迭次呈请，奉令均着就地筹款。坐使内部编制未更，钤记未改，局长亦未荐委，致外间有不‘所’不‘局’之訾议”；但是，张謇不屈不挠，艰难竭蹶地支撑着。他写道，“（警察局）所以建筑开办等费，全由地方款项腾挪借用；而经常之费，则以地方附税暂资挹注。……局用如薪饷、拘留饭食及电灯、电话、文具、消耗杂支，以及临时置备服装、侦缉盗贼等项，计非二千二百数十元不办；不足之数，不得已就警局范围，罚锾充用。……此盖现在警费之所自出，实并无省费一文在内者也”。

精心物色、考察、培养警察官长。警政建设之好坏成败，长官关系甚巨。张謇对选任警察局长一事，极端重视，四处打听物色。民国九年(1920)《复张一唐函》中致意：“兹有恳者：前闻河南固始吴君彭秋锾荪任办警察最早，为洹上所重。此君现在何许？……若以警务人才托其物色可有效否？乞为探询见复！”他在民国五年(1916)《南通县警察状况序》说：“杨子薇生，故宁垣警官也。从子仁祖任南京浸浦铁路警察教练事，与订交，归为言其能。民国初，杨子因叔兄之介而见，乃从余奔走南北者二年。稔其敏干识事理，如人所称。二年入都，嘱其参考京、津警察所著之法，而以南通警政属之。谋诸邑人，邑人佥日可，乃荐诸省吏。”先是了解情况，再则带在身边亲自长期考察，并多方征求意见，然后才加以任用，可见慎重其选。

对这些在南通警政建设上出过力的人，张謇则一直关心到底，负责到底。因为警察官吏一旦离开警务，别无所长，是很难有谋生手段的。这里提到的“杨子薇生”即杨懋荣，民国九年(1920)去职后，张謇亲自为他写信给省警务处长推荐，其《致王桂林函》中云：“长沙杨君懋荣，兄所识也。在南通办警察七年，成绩具在。部、省视察，均加优奖。……以办事论，固亦不得谓其无才也，才于警察亦较相宜。谨以介之左右。倘假以事，折后干将，当尚不钝。幸加察焉”；即使对基层警察官吏，也关怀备致，为之设法推荐。如《致张一唐函》：“兹有南通教练官杨春生，自去岁相从人都，办事尚能勤谨。……该教练官在营及警局，前后八九年，不知于少尉等职合否？”；《致李纯函》：“南通吴生瓒，乃前国文专修毕业，曾任警局文牍，勤朴安详，尚能称职。近闻尊处警佐辞职，欲得进效之地。倘荷引而试之，何如？请为之介。”所以，张孝若在《南通张季直先生传记》中说，“那几年维护地方治安、整治地方内政，很得我父信用的，有军政警各界官吏，张仁奎、瞿鸿宾、卢鸿钧、杨懋荣、唐慎培、李万里、韩尚智诸君，各负责任，办事都很有能力，因此地方没有匪患，行政都很有条理”（其中的杨懋荣、唐慎培、李万里等人皆先后任南通警察警务长或局长之职）。这些张謇亲自挑选的“干部”，成为张謇进行警政建设，兴办南通地方事业的骨干力量。

改善警务条件，添置警务装备，完善内部机制，扩大警务范围。民国九年 (1920)，张謇在《为南通警政致内务部函》自述：“南通警政，……所有警章之制定，警纪之整饬，枪械之置备，服装之添制，屋宇之修构，长警之教练，驻所之建筑，消防、军乐器具之购置，户口之调查，卫生、交通事项之设备，皆竭力进行，冀尽职守。”如为水警队购置轮船，民国九(1920)年，他在《致李纯函》中提到：“水警第一厅尚有小轮船二艘，闻须卖出。如实，通亦可可

派人看估承买。”如购置枪械，民国十三年(1924)，他《致许剑青函》中提到：“前以地方警察需用枪械，由儿子请转商军使，价购步枪。嗣奉大复，步枪缺少，只有木壳自来得枪，每枝价四十元。现地方已将该款措齐，交由唐局长诣沪交款领枪。计木壳自来得枪壹百枝，每其子弹二百颗，配件齐全。即祈转陈军使饬厂照发，给照咨关放行。”

机构的完善和警务的扩大，据《南通县图志》记载：“至光绪三十四年(1908)，仿照江南奏定办法，以知州为总理，设参事一员，警务科长一员，警政科长一员，警法科长一员，财政科长一员，文书科长一员，警察医一员，收支书记各一员，稽查一员，改巡目为巡士，实行站岗”，“（民国）元年(1912)，始规划全县警务，以自治区域为标准。于是，吕四、余中、竞化、观永、白蒲、刘海沙、垦牧报成三市一乡”，“二年(1913)，募警备队一百四十名，专司缉扑、巡查。始总局执行之，力仅能及城厢。嗣是，狼山、石港、金沙、唐闸、平潮、五局先后建设。兴仁、四安、骑岸、三乐、余西、西亭、余东、刘桥、三益报成五市四乡……。于是，共设警区三十所，区长六员，区员三十三员，长警六百名。孜孜谋所以扩警政矣”；三年(1914)，因“设局与城市警区并合一处，至是另购毗连之校旧址重新建筑，阅三月竣工”，“四年(1915)，建设县署前之钟楼，以备了望；五年(1916)，分设消防队于南城外、编骑巡队驻城西望江楼外。六年(1917)，添设西公园保安队分驻所。七年(1918)，设水巡队，购汽船一艘，游弋近城，助陆巡之不逮。八年(1919)，以外人游通者日夺，城、港、山、闸大治马路，设交通警察训练所，为交通警察之备”……。于是，南通警政建设粲然大备。

张謇除了组建一般的治安警察之外，还组建了专业警察，而这些专业警察组织，很多警种是“全国第一家”。如交通警察、消防警察、水上警察、实业警察、农场警察、盐业警察以及林业警察等等，都可说是全国最早或者最早一批开办的专业警察组织。

张謇在南通建立专门的交通警察组织，始于民国八年(1919)。张孝若《南通张季直先生传记》所附《年表》中记载：民国八年(1919)，“设立交通警察所”，并于是年专门开设了交通警察养成所培养专门人才，开学之际张謇并亲自前去讲话。这是全国最早建立的专门交通警察队伍、最早开办的专业交通警察学校。韩延龙、苏亦工在《中国近代警察史》一书中说：“在（二十世纪）三十年代以前，警察管理交通还仅仅是兼职，各地既无统一的交通规则和指挥办法，也无专职交通警察的设置。三十年代后，汉口、广州等地首先出现专职指挥交通的警察……。1934年全国交通警察专员会议作出决议，各都市警察教育机关内应设法设置交通警察专班或补习班，以培养专门人材……”也就是说，南通专职交通警察的设置要比全国其他地方至少要早十二年，而交通警察专门学校、培训班的开办，吏要至少早十五年以上，堪称“全国第一家”。

实业警察（现称经济警察），据据南通市图书馆藏油印手抄本之《南通县图志》记载：“实业警卫队，始光绪三十年(1904)设唐闸工团。嗣以妨工作，时改雇勇编行警，制设警员。辛亥事起，防御益亟，改设通海实业警卫队。凡四队，队各六十人。以一队驻海门，其三队主防城”；实际上，张謇于光绪二十五年(1899)制订的《大生纱厂章程》中就专列《巡丁章程》，就已经说明“照西捕例”设置厂警（当时警察一般称巡警、巡捕、巡目或巡丁等等），“厂给伙食、枪械、号衣、油衣、冬夏帽。……日巡执棒，夜巡执枪。火警掣警钟，吹号叫。操演水龙时，轮流练习”，并设有“管带”专管人员云云。宣统二年(1910)，张謇在《通海垦牧公司第七届说略并帐略》中提到：“若欲为保安计也，则堤之四隅以及中间要道，尤宜设立巡房，专司查察，以纠游堕之民”，在垦区“并办警察，以保公共之治安”云云。张謇在民国九年(1920)《长尉教练所毕业训词》中说：“盐场警察，……余为改革场盐预计，故当摄两淮盐政时，有此项组织。……盐场须用警察，警察须用长尉”，因此特设长尉教练所培训；据张孝若《张謇年表》记载，民国元年(1912)张謇“任实业部长兼两淮盐政总理”，“设立盐场警察长尉教练所”。民国三年(1914)，张謇在《条陈全国山林计划办法呈》中建议：“择要冲之地，酌设林警，资保管，毋令再有侵伐之虞”；据民国年间的《南通县公安局年鉴·南通警政沿革史》记载，约在民国九年(1920)南通“成立森林警察”。而我国的实业警察设置很晚，第一种实业警察开创要算矿业警察，而最早设置于民国四年(1915)。因此，张謇在南通设置的实业警察（厂警）也要比其他地方至少早十六年，更不要说农场警察、盐业警察及森林警察了。实业警察、农场警察、盐场警察以及森林警察等等的建立，也都堪称“全国第一家”。

用以自卫，亦以自治，民主管理警政。张謇等人创建南通警察组织的过程，正是他打造南通近代第一城的过程，也正是他推行改良主义主张施行南通地方自治的过程。因此，对南通的警政在管理上施行了一定程度上的“民主”管理。张謇等人撰写的《南通县图志》中记载：“商团之命意，使人各出资财以自卫”，“假令无益于弭患而虚耗此钱，……则立可告之总巡，揭其弊之所由来，应时堵塞；章程有不妥不周，亦应时改定。以一城同忧共戚之人，治一城公听并视之事，宜可期永久而无不成”，“一时官绅竭其力，商贾输其财，人民相与扶持监察，以必行其法”云云；对南通警察主要负责人（局、警长）的选择上，除了张謇亲自考察之外，还与地方各方面进行充分地协商后方始任用。如民国五年(1916)张謇在《南通县警察状况序》中提到：对杨懋荣的任命，张謇事先亲自进行了长达两年之久的考察、培养之外，并“谋诸邑人，邑人佥日可，乃荐诸省吏”。而杨懋荣在任南通警察局长期间，也确实表现了非凡的才干，对南通警政的规范化以及警务的扩充，做出了重要的贡献。以这样的民主办法办理警政，这在当时是难能可贵的，所以笔者认为张謇甚至有现代警政建设思想的雏形。

三、张謇等人创建的被誉为“警察之冠”的南通近代警察，在打造南通近代第一城中所发挥的重大作用

张謇在南通创办近代警政，取得了令世人瞩目的成就。当时江苏乃至全国的警政建设存在严重问题，弊端重重。宣统二年(1910)二月，江苏巡抚程德全在《到苏接篆后上亲贵及政府书》中说：“此间巡警之官弁及岗兵，精神上暂不论，形式上即已大难：有卧治者，有跛蹄当街者，有吸鸦片及赌钱者。种种怪象，不一而足。今虽设巡警道，尤宜急注意也。”程所说之现象当然首先指巡抚衙门所在地苏州，也连带当时江苏各地情况。但对南通却大加赞扬，宣统三年正月十六日( 1911.2.14)程德全在《咨两江督部堂》一文中称：“查通州地方自治，为各属之最”。而民国九年(1920)，张謇在《为南通警政致内务部函》中提到说：“夫南通事业，如教育、实业、自治、慈善，在在皆有模范之誉；即警察一部，在民国三年(1914)省委视察报告，亦曾有‘警察之冠’等语。”

张謇在南通警政建设取得“警察之冠”的成就，对打造南通近代第一城，发展各项近代事业，起了十分巨大的推动作用和保障作用。南通警政的建设，在当时混乱的社会大背景之下，使南通地方成为一道独立特出的亮丽的风景线。

清朝晚期，尤其是自光绪二十年(1894)中日甲午战争中国战败签订《马关条约》，以及光绪二十六年(1900)八国联军入侵签订《庚子条约》之后，国家沦亡的危机更加深重。国内政治上，朝廷封建保守、朝纲紊乱、政治腐败，地方督抚则割据一方、尾大不掉；而社会管理更是混乱不堪，裁撤之冗兵，溃败之丁勇，四处骚扰抢夺，祸害乡里；而土匪结连成帮，抢劫掳掠，绑票勒索，更加造成社会的动荡和人民的苦难。在这种历史背景下，张謇打造南通近代城市，所遇到的困难可想而知。他首先要求的是建立一个法制社会环境：

宣统三年(1911)，他在《咨议局联合会请饬阁臣宣布借债政策呈都察院代奏稿》中根据自己兴办实业的经历说：“实业之发达，必恃有完备之法律，以为监督保障。内地各种已举之实业，旋起旋灭，非法律不备，即用法不善，有以蹙其性命。”民国二年(1913)，在《实业政见宣言书》中又说：“謇半生精力，艰难辛苦，所历已多，而不敢谓有所得也。实业之命脉，无不系于政治。……当乞灵于法律。法律作用，以积极言，则有诱掖指导之功；以消极言，则有纠正制裁之力。二十年来所见诸企业者之失败，盖不可卒数。推原其故，则由创立之始，以至于业务进行，在在皆伏有致败之衅，则无法律之导之故也。将败之际，无法以纠正之；既败之后，又无法以制裁之，则一蹶而不可复起。……加以自今而后，经济潮流，横溢大地，中外合资营业之事，必日益增多。我无法律之防，其危险将视无可得资，的为尤甚。”民国三年(1914)《致商会联合会函》中说：“今之时何时乎？商业衰敝至于此极，而世界经济之潮流喷涌而至，同则存，独则亡；通则胜，塞则败。昔之为商，用吾习惯，可以闭门而活；今门不可闭也，闭门则不可以活。然欲开门以求活，则人且鄙我蔑我，谓我人民无知识，国家无法律。虽欲与世界共经济，而世界不吾与。吾将若之何？……法律者，轨道也。人轨道则平坦正直，毕生无倾跌之虞。不入轨道，随意奔逸，则倾跌立至。自来商业之失败，无不以此。”张謇当时无力改变全国的政治局面，只能潜心于家乡的自治自理，创造一个具有近代政治含义的南通“微环境”，仿照西方、日本的近代警察组织“商团”由此而生。

其另外一个直接原因，是当时江苏尤其是南通地面不靖，盗匪横行。当时江苏匪患达到十分严重的程度，土匪的活动甚至威胁到省城江宁（今南京）的安全，连朝廷的“人才大典”科举乡试都无法正常进行，不得不推迟。光绪二十七年三月十六日(1901.5.4)，两江总督刘坤一等《为本年乡试请准展期事致行在军机处电》中说：“接英领事函：近日确闻票匪、盐匪、游勇及各（帮）会，拟在长江合伙，定期起事等语。又经访闻有回天票匪，运银十万并炸药多箱

江，……。若照常开考，骤聚上下江数万人于省城，稽查难周，奸宄易于溷迹，深恐滋生事端”，因此“仰恳天恩，俯准本年乡试展至明年秋间举行”云云。

省会南京尚且如此，其他地方可想而知。而南通地处东南一隅，古来为流亡发配之地，故向来为盗匪渊薮，匪患更加严重。《南通县图志》描写当时南通治安情况说：“今之枭匪满地，蓄而待发；外患之来，什伯未已。”张謇在光绪三十年(1904)写的《记吴枭》一文中，大致描写了南通一带的匪患情况：当时南通一带有名的大土匪曾国璋，其手下有杨瞎子、邓拐子、张四、张七、罗少成等等，先是“占通州（南通清代为通州）之刘海沙为窟穴”，后其党羽又“至通州老山港”，“占崇明之小黑沙”等处；“贩运私盐，以兵法部勒，扬旗樯杪，前后列枪炮船各数艘”，“曾遣其党百余，白昼列队吹角实枪，十余日内连劫崇明城乡典肆富家”，“罗少成等以与城守守备何德辉有故，其党散住通州城厢，置宅取妻，结识州镇兵役”，“光绪二十五六年间，罗、邓诸人及其党白昼持手枪短刀，横行街市。其党有事争讼，就茶坊、酒肆、烟馆、伎寮诉之罗、邓，笞挞断决”。俨然成为黑社会的天下。很清楚，当时清朝的旧的统治工具驻军不仅不能靖匪，而且“结识州镇兵役”，互相勾结，而团防、保甲制度早已“懈散，人皆易视之具文”而已。很难想象，在这种情况下南通还有可能发展什么实业、兴办什么教育、创办什么各种公共事业、规划什么近代市政建设、打造什么“近代第一城”。

正是在这种情况下，张謇不顾一切困难，毅然主持组织了南通的近代警察组织商团。民国十年(1921)，他在《南通县图志·续纂后序》中写道：“军自外来，什九客观；警则反是，客或当半。若夫变起仓卒，乡里念切，而自卫之心胜，则工商警卫渔团编组之所由来。”也就是说，因为驻军“自外来”，对南通本地治安不关痛痒“什九客观”（“客观”，即以“外来人”身份袖手旁观），让他们去靖匪保平安，是靠不住的；改编的巡警，“客或当半”（也不会全心全意）。要解决本地社会治安，防御土匪侵扰，只有“乡里念切，自卫之心胜”，所以必须组建南通地方自己招募、自己培训、自己管理的警察组织。这就是张謇等人创办南通近代警察“商团”的直接动因。

而张謇等人创建的南通近代警察，也确实在维护社会治安，“协和社会”，在清朝末年政治腐败的“大环境”之下，创造了南通地方的良好的政治、治安“微环境”，为发展南通的近代各项事业打造近代南通城，起了不可或缺的关键作用。张謇之子张孝若是亲见当时情况的历史见证人，从他的话中，我们可以窥见近代警政建设对南通近代各项事业的发展、对南通近代第一城的打造所起的巨大作用。他在《南通张季直先生传记》中说：“我父亲从北京回通，专意经营村落。那几年维护地方治安，整治地方内政，……因此地方没有匪患，行政都很有条理。人民在那几年，很能安居乐业；地方自治事业，所以能放手办去。”至于南通地方实业、教育、交通、文化事业、城市规划等等因此所取得的成就，成为全国著名的“模范县”，已经举世皆知、万人注目、声闻海外，不待赘言的了。

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编辑 陆建华