58.近代中国围海造田的典范—--张謇

张史清

近代中国围海造田的典范—--张謇

江苏是我国海洋滩涂资源的大省。

2009

年8月中旬，经国务院批准，国家发改委颁发《江苏沿海地区发展规划》，标志着江苏沿海开发开放正式上升为国家战略，并付诸实施。

早在光绪二十七年（1901），张謇就对江苏沿海滩涂进行了开发：兴办海涂垦牧实业，废灶兴垦，创办了中国首家近代农业股份制企业—--通海垦牧公司。

张謇

对江苏沿海滩涂进行的开发，堪称中国围海造田的典范，值得我们今天的

沿海开发开放借鉴。

一、围海造田的动因

张謇生长在农村，又饱读中国历代典籍，充分认识到农村、农业问题对于中国经济、社会的重要性。鸦片战争后，面对一个以农立国的中国不断被以工商立国的西方列强打败的严酷现实，张謇并没有像许多激进人物所表现的那样，只从表面现象，生吞活剥地搬取西方式的强国之术，而是深入地思考中国的历史基础和国情。因此，张謇始终坚持农本观。他说：“立国之本不在兵也，立国

之本不在商也，在乎工与农，而农为尤要，盖农不生则工无所作，工不作则商无所鬻。”

从光绪二十二年到二十七年（1896～1901），是张謇创办通海垦牧公司的酝酿时期。中日《马关条约》签定后，张謇奉命办通海团练时，即已注意到这黄海之滨地跨通海两地的“高天大海间之一片荒滩”。

光绪二十一年(1895)，张謇联络了上海和南通的商人商议筹银创设大型的大生纱厂于苏北的南通州。张謇在自撰年谱中也有“厂纱畅销，然棉以输出多而贵，……乃拟营垦牧公司

的记载。

光绪二十九年(1903)，张謇对刘厚生说，他见到“上海拉洋车及推小车的人，百分之九十是海门或崇明人。……他们所以到上海谋生的原因，即是无田可种，迫而出此也”，而“盐城、阜宁、淮安等县的乡民，多半在上海充当轮船码头装卸货物之杠棒苦力。……通州范公堤外之海滨，直到阜宁县境，南北延长六百华里。可垦之荒田，至少在一千万亩以上。……只要政府仿照范公堤的办法，筑成江苏省内黄海之滨一个长堤，沿海人民，自有陆续报垦升科的人。不到二十年，至少可以增加二三百万亩的棉田。……垦牧公司经过许多困难，但是现在可以说，人定胜天，……五县境内开辟垦荒棉田一百万或二百万亩。假如变通通海垦牧公司办法，每户农民领田二十亩，可供十万或二十万户之耕种。以每户五口计，可供五十万或一百万人之生活。这种事业，我如不做，恐怕没有第二个人肯负此责任也。”

张謇在《通海垦牧公司集股章程启》中郑重提出办垦牧“申意”有四：一务为使旷土生财，齐民扩业；一为国家增岁入之资，收本官之利；一储通海小学堂、农学堂经费；一务为使公司获最优之利，庶他州县易于兴起

综上所述，张謇围海

造田

的主要动因，一是为无田可种的乡民营造谋生的基础，使耕者有其田；二是践行立国之本在乎工与农的农本观，理顺工农关系，为纺织工业建造原料基地。从当时的历史背景下，提出这样宏伟的构想并付之实施，是前所未有的。

二、围海造田的规模

有关资料表明，从光绪二十七年（1901）到民国二十五年（1936），南起长江口北侧的协兴河口，北至赣榆县青河口的鸡心滩，在绵亘500多公里的现204国道（东台市富安镇以南为范公堤）以东的滩涂上，张謇带领民工进行垦殖，标定土地，招募股份，设置机构，把垦田、改灶、开河、筑堤作为垦区四大工程。经过20多年的经营，先后创办了大有晋、大豫、大赉、泰源、通遂、裕华、大丰、泰和、大纲、华成、新通等50个万亩以上的大公司，以及一批中小公司，连同派生的小公司共98个，实收资本3，559.68万元，占地面积503.33万亩，已垦面积193.63万亩。其中大生系统及张謇亲友的有36家，实收资本2，947.35万元，占地面积410.77万亩，已垦面积150.92万亩，分别占36.7%，82.8%，81.6%和77.9%。而同期的垦殖公司，广西在1912年～1916年有64家；福建在1916年只有16家

。即使奉天、吉林、黑龙江东三省的林垦在1913年～1920年也分别只有71家、51家和15家。据资料记载，全国到农商部注册立案的农垦公司“到1919年发展到100家，其中以江苏最多达41家，安徽8家、浙江15家、山东6家、河南4家、山西12家、吉林6家、察哈尔8家”。民国二十三年（1934），国立中央大学胡焕庸等测算，灌河以南至长江之间盐垦区域，西以陈港、六套、滨海、阜宁、盐城、海安、石庄一线为界，东至海，其垦地总面积2，562.45万亩，其中已垦1，702.325万亩，也有称全盐垦区土地1，900万亩，民垦区农田约900万亩，公司垦区共计413万余亩。张謇倡导并在江苏实施的围海造田活动规模远远超过了同期的广东、福建、浙江的几十万亩沿海滩涂垦荒

三、围海造田的程序

2002

年《中华人民共和国海域使用法》颁布，明确“海域属于国家所有，国务院代表国家行使海域所有权。任何单位或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让海域”，“单位和个人使用海域，必须依法取得海域使用权”，填海50公顷以上项目用海应当报国务院审批。海域使用都有法律的依据。

张謇创办的通海垦牧公司的时候没有海域使用法，为了围海造田的顺利开展，张謇向朝廷和民国政府建议、起草和主持出台了一系列政策法规，使围海造田有法可依。

光绪二十三年(1897)，张謇在《请兴农会奏》中即建议成立公司，开垦滨海沿江的闲地荒滩。光绪二十四年(1898)春，他先后为刘坤一、翁同龢起草《开垦海门荒滩奏略》和《农工商标本急策》，再度建议“召佃开垦，成集公司，用机器耕种”海门荒滩

。在民国二年（1913）至民国四年（1915）担任民国农商总长期间，又主持出台了《国有荒地承垦条例》《边荒承垦条例》等一系列政策法规。

张謇在盐垦公司创立之前，通过厘剔亭灶之费，取得产盐权和荡地使用权，后向财政部淮南垦务局按地亩总数分等级缴纳升科地价(以后按年缴纳田赋，未升科者按年缴纳灶盐折价)，并由所属场署经两淮运司报部立案，领取部照，然后宣告成立。

当年盐垦公司围海造田虽然没有现在用海的程序那么完整，但张謇“海域属国家所有、海域有偿使用”的现代海域管理的主要理念已经形成。

四、围海造田的规划

我国目前的项目用海的审批都要进行海域使用论证，对大面积的区域建设用海还必须有总体规划，例如海门市滨海新区进行围填海，就请南京大学等科研机构历时一年多编制《海门市滨海新区区域建设用海总体规划》，从用海的选址、用海的必要性、用海的可行性、用海功能的布局、用海的基础设施、用海的环境保护等进行全面的规划。

居于时代的局限，当年垦牧公司的围海

不可能象现在这样进行科学系统的规划，但张謇在围海

的选址、围海

功能的布局、围海

的基础设施、围海

的环境保护上也进行了全面的规划，在当时是很了不起的，很多的经验现在还可借鉴。

光绪二十六年至光绪二十七年（1900～1901），张謇四次亲自至吕四海边，在无路走、无房歇、无水喝的情况下，跑遍荒滩考察，多次向当地农民询问、请教，把堤线定址在荒滩与老土的接壤处，并向刘坤一借得江宁陆师学堂第一届三个毕业生随带测绘仪器到吕四海滩测量、绘图，形成了“通海荒滩垦地图”，经审阅定稿。

通海垦牧公司围海的基础设施规划是水系河网化、农地条田化。路桥配套，四通八达。工农商学，各有其所。

垦牧公司是在滨海荒滩上进行建设的，不仅要阻挡海潮侵袭，还必须考虑围垦地的排涝、蓄淡、洗盐之需，且要照顾内陆河道和圩外农田的排水，公司除兴修水利工程外，还负责规划农田基本建设。故垦区的基础设施规划、设计必须高度科学化、合理化：

垦区农田分为堤、区、排、条（土窕）。堤是根据地形和土地面积划分的大范围农田。沿海大堤称为外堤，设计时底宽4丈，面宽l.5丈，高1.2丈。通潮大港沿岸的堤称为里堤，底宽2.4丈，面宽8尺，高8尺。每堤面积不等，大者2万多亩，小者七八千亩，牧场1，000多亩，堤并非一次围成，而是分成小块的圩逐次进行的。

区是基本的水利单位，是由圩内格堤划分的。在区和格堤之间，辟有内渠，通过地下涵洞与出海河港相通。

每区内划分若干排，每排又分为若干条（土窕），每条（土窕）20亩。条（土窕）为长方形，南端为农民住房，屋后有宅沟，供养鱼、贮存淡水之用。条（土窕）之间挖条（土窕）沟，排之间挖排河，区之间建区河，田间积水由沟、河最终排人大海。这套农田水利设施不仅相当科学，而且在一些重大工程上采取了当时很先进的技术和材料，对阻挡海潮、清洗土壤盐碱、降低地下水位均起到了良好作用。

外堤、内堤和格堤的堤顶是道路，大、中、小不等，宽3至5丈。路边种树，既是绿化林又是防风林。

这样又奋斗了两年，通海垦牧公司堤防修复工程基本上结束，一、二、五堤和牧场堤所属区域已招佃开垦，承佃者合共l，300多户，丁口6，500余人。到了宣统二年(1910)，经过整整10年的艰苦创业，“堤成者十之九五，地垦者十之三有奇”，并且建立了“自治公所”、初等小学、中心河闸等等。总算是“各堤之内，栖人有屋，待客有堂，储物有仓，种蔬有圃，佃有庐社，商有廛市，行有涂梁，若一小世界矣”。与l0年前“凫雁成群，飞鸣于侧，獐兔纵横，决起于前，终日不见一人，夏夜则见照蟛蜞之火，若繁星而已”

的荒凉情况相比较，通海垦牧公司终于向世人显示了自己的成绩。

五、对利益相关者的处理

通海垦牧公司使用的海域，虽然是滨海荒滩，好像是无人过问，实际上原有的产权关系却十分错综复杂，必然涉及原用海者的权益处理暨利益相关者的处理。滨海荒滩一部分是原属淮南盐场供蓄草煎盐用的“荡地”，另一部分是原属苏松、狼山两镇的“兵田”，这是需要与封建官府交涉的两处纠葛。此外，垦牧公司还要与民间的“坍户”、“酬户”、“批户”等

原业主或土地实际占有者发生各种性质不同的争执。情况正如张謇以后所说的那样：“官又有为民买含糊之地，营又有苏、狼纠葛之地，民有违章占买灶业之地，灶有照案未分补给之地，甚至民业错介于兵田之内，海民报地与通界之中，几无一寸无主，亦无一丝不纷。”

其中有些人就是地主或其他类型的封建势力，并非都是劳苦农民。 在这些介乎官民之间的多种多样纠纷当中，最主要的还是盐与垦之间的矛盾。淮南盐场一向采用蓄草煎盐的落后生产方法，成本极高，流弊亦多，给这一地区人民带来许多额外的痛苦。但是，盐税是清政府收入极其重要的项目之一，也是各级盐政官吏贪污纳贿的渊薮，所以他们一方面极力维持封建垄断性的岸商制度，划定极不合理的盐区，强迫当地人民只能食用这种价昂质劣的海盐；另一方面又始终严禁开垦沿海草荡，进一步从地权角度来维护这种腐朽透顶的守旧势力，为了维护自己的既得利益和固有领地，也自然要想方设法阻挠破坏

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张謇的对策则是利用光绪二十七年(1901年)秋间颁发的鼓励垦荒的空头谕旨，以此作为法理依据再次向两江总督刘坤一寻求支持。通过厘剔亭灶之费收回盐地的所有权，盐地有所谓商亭与灶亭之分。商亭者，煎灶与荡地均属于垣商；灶亭者，煎灶属于垣商，荡地则为灶民之产。故各公司创立之时，对于商亭之产，须先收购其盐垣，垣虽空名，而一垣有若干之灶，一灶有若干随灶荡地(200～400亩不等，因场而异，数皆额定)，即可附带而来。大约一副盐灶(连同额荡)需付价l，000～2，000元左右。对于灶亭之产，则由公司先向垣商收买盐垣，垣有若干灶，每一副灶给价300～500元不等，用以津贴垣主；而荡地则需另向灶民购买，大约每25亩需付价l00～250千文不等。灶民依盐为生，亭灶荡地既被公司收购，灶民失其旧业，无以为生，故公司又分别而处之：其易盐为垦者，每灶一副由公司津贴200千文至300元不等，并给地50亩，令其另筑居处，自行耕食，且起初二年不收其租，以示优恤；其易地煎盐仍操旧业者，给以迁移津贴；其不愿执业者，给费资遣

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张謇还通过当地的大地主李审之与张云梯等出面疏通活动，“考诸图卷，征诸实事，迭经官厅勘丈”， 历八年之久，才分别逐个地把这些土地的产权清理收买完毕。

六、对围海造田的思考

张謇在当时无围海造田法律法规可依据、无围海造田技术作指导、无现代化的围海造田设施等极端困难的情况下，围海造田达413万余亩，是近代中国最大规模的围海造田事业开创者，是近代中国围海造田的典范。即使是当今我国规模最大的一项围垦工程----温州瓯飞工程，计划在未来8年内，投入280亿元，围垦出13.3万亩土地，并希望最终能将围垦面积拓展至约49万亩，也远远低于当年张謇在江苏实施的围海造田的规模。

现在，我国沿海地区海洋大开发的时代已经到来。从黄渤海、东海到南海，建立了许多滨海新区，大部分的新区都在搞围海造田。在这轰轰烈烈的围海造田活动中，也出现了许多问题：有的地方有违法围海造田的行为；也有对围海造田的原有用海人利益造成了损失，导之纠纷和冲突，影响了围海造田的顺利进行；大规模的海洋开发给海洋生态环境产生了一定的影响等等。对于这些问题的解决，要依法围海造田，要严格按照海域使用法、海洋环境保护法和海洋环境影响评价等有关的法律法规进行围海造田。

现在的围海造田的大环境比张謇那个时代不知要好多少倍，张謇能开创近代中国最大规模的围海造田事业，他在围海造田中的许多经验值得现代海洋开发所借鉴。我们要学习张謇在围海造田过程中的敬业精神和脚踏实地的工作方法，理顺产权关系，正确处理与利益相关者的矛盾，依法维护利益相关者的正当权益，做到合法、合情、合理、公开、公平、公正。这样的围海造田，才能有利于海洋开发的大局，有利于社会稳定的大局，有利于海洋开发的和谐。

参考文献:

曹从坡等：《张謇全集》第2卷第13页，江苏古籍出版社，l994年版。

刘厚生：《张謇传记》第250页，农业出版社，l958年。

曹从坡等：《张謇全集》第3卷第212页，江苏古籍出版社，l994年。

黄志良：《中国近代垦牧第一滩----张謇的实践研究》第8～9页，河海出版社，2010年。

章开沅：《张謇传》第140页，中华工商联合出版社，2000年。

曹从坡等：《张謇全集》第三卷第385页，江苏古籍出版社，l994年。

章开沅：《张謇传》第141页，中华工商联合出版社，2000年。

曹从坡等：《张謇全集》第3卷第385页，江苏古籍出版社，l994年。

黄志良：《中国近代垦牧第一滩----张謇的实践研究》第16页，河海出版社，2010年。

（作者单位：海门市张謇研究会。原文刊《江海纵横》2011年总第190期，编入本书时有所修改)

编辑 赵云生